Eine der m.E. Hauptproblematiken der Entscheidung liegt ein weiteres Mal in der Länge der Verfahren, auf die das Bundesverfassungsgericht in Zukunft reagieren muss, unabhängig davon, dass es sachlich offensichtlich kaum anders möglich gewesen ist, nach 2012/2015 schnellere Verfahren vor dem und vom Bundesverfassungsgericht zu initiieren, was ich ja in der Vergangenheit hier mit einigen umfassenderen Darlegungen begründet habe. Unabhängig davon, dass die lange Verfahrendauer m.E. sachlich rechtfertigbar ist, sind die Gerichte m.E. als Folge der Rechtsschutzgarantie aus Art. 19 Abs. 4 GG nun nur umso mehr dazu verpflichtet, die lange Verfahrensdauer in ihre Betrachtung sachgerecht mit einzubeziehen, sofern sie eine Auswirkung auf die Entscheidung haben - und genau das ist hier der Fall: Die lange Verfahrensdauer entfaltet im Prüfverfahren eine signifikante Bedeutung, was das VG auch erkennt, jedoch m.E. nicht hinreichend in seiner Entscheidungsfindung beachtet. Als Folge der nicht hinreichenden Beachtung der Verfahrenslänge kommt das VG für die Jahre ab 2018 zu einer m.E. sachlich nicht zu rechtfertigenden Entscheidung, was nachfolgend an einem der zentralen Stränge der Begründung aufgezeigt werden soll, ohne das hier bereits eine vollständige Analyse der gesamte Entscheidung präsentiert werden könnte.
Als eines der zentralen Hauptprobleme für den Entscheidungszeitraum ab 2018, zeigt sich heute als Folge der langen Verfahrensdauer, dass das Jahr 2003 aus dem Prüferverfahren ausscheidet (was das VG Berlin m.E. hinreichend zu berücksichtigen gehabt hätte, unabhängig von einer weiteren Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts; denn die nachfolgend entfaltete Problematik liegt m.E. sachlich auf der Hand). Betrachtet man die Entscheidung 26 K 245/23 (
https://gesetze.berlin.de/bsbe/document/JURE235008240/part/L) über den Entscheidungszeitraum ab dem Jahr 2018, dann wird hier in der Rn. 85 festgehalten, dass im Jahr 2003 durch die Neuregelung der Sonderzahlungsregelung eine Besoldungskürzung um 5,56 % stattgefunden hat. Da dieser Prozentwert bis 2017 Teil der verpflichtenden Prüfung auf der ersten Prüfungsstufe ist, sind 2017 noch vier der fünf Parameter der ersten Prüfungsstufe verletzt, als mittelbare Folge kommt das VG in der Entscheidung 26 K 128/23 (
https://gesetze.berlin.de/bsbe/document/JURE235008237) über den Entscheidungszeitraum 2016 bis 2017 zu dem Schluss, dass in beiden Jahren die Alimentation in der Besoldungsgruppe R 1 verfassungswidrig zu gering gewesen ist. Ab dem Jahr 2018 wird nun aber das Jahr 2003 zur Basis der Besoldungsprüfung, womit die in jenem Jahr vollzogene Besoldungskürzung aus dem Prüfhorizont verschwinden kann (jedoch m.E. nicht muss und es auch
nicht darf). Die Folge zeigt sich in der Rn. 95 f. Denn sie zeigen in der Zusammenfassung den Besoldungsindex für den 15-jährigen Vergleichzeitraum, nachdem das Jahr 2003 nicht mehr Teil der unmittelbar vom VG zugrunde gelegten Reihe ist:
Besoldungsindex:
2004-2018: 27,75 %
2005-2019: 30,60 %
2006-2020: 36,22 %
2007-2021: 39,63 %
Der Besoldungsindex wird dann in der weiteren Prüfung zur Grundlage des Vergleichs mit den Tarifentwicklungen im und außerhalb des öffentlichen Diensts sowie mit der Entwicklung der Verbraucherpreise. Er ist das zentrale Prüfkritierium für die ersten drei Prüfparameter des bundesverfassungsgerichtlichen Prüfungshefts. Als Faustregel kann für alle jene, die nicht so tief in der Materie drinstecken, festgehalten werden: Je niedriger der Besoldungsindex, als desto wahrscheinlicher stellen sich im Ergebnis die ersten drei Prüfparameter auf der ersten Prüfungsstufe als verletzt dar (dieses Aussage ist eine sachliche Verkürzung, jedoch als Faustregel statthaft, um die nachfolgende Darlegung verständlich zu machen).
Als Folge der bundesverfassungsgerichtlichen Rechtsprechung führt das VG verpflichtend eine Staffelprüfung durch, also betrachtet den fünfjährigen Zeitraum vor dem Jahr 2004, womit nun die Besoldungskürzung weiterhin im Betrachtungshorizont verbleibt, was genau auch der Zweck der entsprechenden bundesverfassungsgerichtlichen Direktiven ist. Nicht umsonst führt das Bundesverfassungsgericht in der Rn. 36 der aktuellen Entscheidunh aus (Hervorhebung durch ST.]: "Ausgehend vom verfahrensgegenständlichen Kalenderjahr ist die Betrachtung dabei auf den Zeitraum der zurückliegenden 15 Jahre zu erstrecken, um einerseits zufällige Ausschläge aufzufangen und andererseits eine methodische Vergleichbarkeit noch zu gewährleisten. Ergänzend ist gegebenenfalls für einen weiteren gleichlangen Zeitraum, der auch den Zeitraum der fünf Jahre vor Beginn des oben genannten 15-jährigen Betrachtungszeitraums abdeckt und sich mit diesem Zeitraum überlappt, eine Vergleichsberechnung durchzuführen.
Durch eine derartige Staffelprüfung wird sichergestellt, dass etwaige statistische Ausreißer bereinigt werden."
Die Funktion der Staffelprüfung ist es also, etwaige statistische Ausreißer zu identifizieren. Denn der 15-jährige Betrachtungszeitraum garantiert in der Abfolge der jeweilig zu betrachtenden Jahre, dass der Besoldungsindex über die Jahre hinweg solange relativ ähnlich bleibt, solange es eben nicht innerhalb einer zeitlichen Reihe zu einer deutlichen und also signifikanten Veränderung kommt, wie sie die Besoldungskürzung um 5,56 % im Jahr 2003 darstellt. Das Ergebnis der Staffelprüfung fasst das VG in der Rn. 96 zusammen:
Besoldungsindex:
1999-2013: 14,13 %
2000-2014: 14,26 %
2001-2015: 17,69 %
2002-2016: 18,82 %
Das VG hätte nun m.E. die Staffelprüfung mit zur Grundlage der weiteren Argumentation machen müssen, denn der Unterschied zwischen dem Besoldungsindex im Jahr 2016 und dem des Jahres 2018 ist signifikant, wie auch das genannte Parallelverfahren für das Jahr 2017 in der Rn. 92 zeigt; hier wird ein Besoldungsindex in Höhe von 19,55 % bemessen. Das Ergebnis der jeweiligen Prüfung stellt sich also sowohl dem VG als auch uns wie folgt dar:
Besoldungsindex:
2002-2016: 18,82 %
2003-2017: 19,55 %
2004-2018: 27,75 %
Der deutliche Unterschied des Besoldungsindex zwischen der Zeit bis 2017 und der Zeit ab 2018 ist nun aber nicht darauf zurückzuführen, dass es im Jahr 2018 zu einer signifkanten Verbesserung der Besoldung gekommen wäre, sondern ist ein Problem des Prüfverfahrens, sofern man die Folgen der Staffelprüfung m.E. sachlich nicht ernst genug nimmt. Denn die Besoldungentwicklung in den Jahren 2016 bis 2018 hat sich wie folgt vollzogen (vgl. die Rn. 67 ff.):
Erhöhung der Grundgehaltssätze zum
01.08.2016 um 2,8 %
01.08.2017 um 2,6 %
01.06.2018 um 3,2 %
Während in der Entscheidung 26 K 128/23 nun dem Bundesverfassungsgericht für die Jahre 2016 und 2017 vom VG die Frage vorgelegt wird, ob die Grundgehaltssätze in jenen beiden Jahren mit Art. 33 Abs. 5 GG vereinbar sind (vgl. in der Entscheidung den Tenor), geht man mittelbar auf Grundlage der m.E. nicht genügend beachteten Staffelprüfung in dem Verfahren 26 K 245/23 für die Jahre ab 2018 nun davon aus, dass die Besoldung der Berliner Richter und Staatsanwälte in der Besoldungsgruppe R 1 in den Jahren 2018 bis 2021 nicht verfassungswidrig zu niedrig bemessen war (vgl. dort den Leitsatz). Diese argumentative Diskrepanz ist m.E. sachlich nicht zu rechtfertigen, da sie Folge des Prüfverfahrens, nicht aber der tatsächlichen Besoldungsentwicklung ist.
Nicht umsonst wird in der Gesamtbetrachtung ab der Rn. 294 die argumentative Diskrepanz nicht genügend gewürdigt, sondern wird hier - m.E. die Problematiken argumentativ nicht hinreichend beachtend - nur ausgeführt (vgl. die Rn. 313):
"Unabhängig davon, ob die gesonderte Anwendung der ersten drei Parameter auf einen überlappenden gleichlangen, aber um fünf Jahre vorverlagerten Zeitraum tatsächlich Rückschlüsse auf die Amtsangemessenheit der Besoldung im – außerhalb dieses Zeitraums liegenden – jeweils streitgegenständlichen Kalenderjahr erlaubt, geben die Staffelprüfungen vorliegend jedenfalls keinen Anlass zu einer abweichenden Beurteilung der Ergebnisse der ersten Prüfungsstufe. Ihnen können – ebenso wie den eingeholten Daten zu Tariflohn-, Nominallohn- und Verbraucherpreisentwicklung – keine Anhaltspunkte für relevante statistische Verzerrungen in den streitgegenständlichen Jahren entnommen werden (zur Funktion der Staffelprüfung, 'statistische Ausreißer' zu identifizieren, BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 36). Dass die Staffelprüfungen bei einzelnen Parametern teils zu Überschreitungen der Schwellenwerte führen, gebietet nicht bereits als solches die Ergebnisse der ersten Prüfungsstufe zu korrigieren. Die Überschreitung bzw. Unterschreitung der Grenzwerte eines Prüfungsparameters im Zeitraum der Staffelprüfung ist für die Annahme, dass der Parameter im streitgegenständlichen Jahr erfüllt bzw. nicht erfüllt wurde, kein notwendiges Kriterium (vgl. auch Jerxsen, Besoldungsfragen vor dem Bundesverfassungsgericht, in: Scheffczyk/Wolter, Linien der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, 2016, 343 (347)). Dies belegt die Anwendung der Staffelprüfung durch das Bundesverfassungsgericht selbst (vgl. BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 133, 137, 161ff., 167)."
Denn zwar führt die Darlegung berechtigt aus, dass die Staffelprüfung in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts kein notwendiges Kriterium dafür ist, dass das Ergebnis der ersten Prüfungsstufe automatisch zu korrigieren sei. Allerdings verfehlt eine nicht hinreichende Würdigung der Ergebnisse der Staffelprüfung meiner Meinung nach die Funktion des bundesverfassungsgerichtlichen Prüfungshefts. Denn es hat eine
Orientierungsfunktion (vgl. in der aktuellen Entscheidung die Rn. 28 ff.) und soll darin den ggf. amtsangemessenen oder nicht amtsangemessenen Gehalt mit aufschließen, sodass es m.E. an der gerade zitierten Stelle der Entscheidung geboten gewesen wäre, den langen Zeitraum des Klageverfahrens und damit den Ausschluss des Jahres 2003 aus dem unmittelbaren 15-Jahres-Zeitraum zu gewichten. Es hätte hier also ein weiteres Mal darum gehen müssen, was das Bundesverfasungsgericht in der aktuellen Entscheidung in der Rn. 30 zusammenfasst:
"Die Parameter [der ersten Prüfungsstufe; ST.] sind weder dazu bestimmt noch geeignet, aus ihnen mit mathematischer Exaktheit eine Aussage darüber abzuleiten, welcher Betrag für eine verfassungsmäßige Besoldung erforderlich ist. Ein solches Verständnis würde die methodische Zielrichtung der Besoldungsrechtsprechung des Senats verkennen."
Nun kann man dem VG nicht den Vorwurf machen, dass es ein rein mathematisches Vorgehen vollzogen hätte. Denn das hat es nicht und die eigene Prüfung wird umfassend, abwägend und tiefgehend begründet. Allerdings bleibt dennoch die Frage, wieso eine 2017 noch als evident verfassungswidrig betrachtete Besoldung 2018 verfassungskonform sein soll, obgleich es in diesem Zeitraum zu keiner hinreichend signifikanten Änderung der Besoldungssystematik und der Besoldungshöhe gekommen ist. Nicht umsonst hat das VG für die Jahre 2016 und 2017 in der Gesamtbetrachtung der Entscheidung 26 K 128/23 ab der Rn. 278 festgehalten (vgl. dort die Rn. 294 f.):
"In den Jahren 2016 und 2017 waren bei Spitzausrechnung jeweils vier Parameter der ersten Prüfungsstufe erfüllt. Dabei wurden die Grenzwerte teils erheblich überschritten. Die Verletzung des Mindestabstandsgebots ist bei einer Unterschreitung der gebotenen Mindestalimentation um 28,36 % bzw. 26,25 % in 2016 und 2017 evident (vgl. BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 162, wo es einen Fehlbetrag von 24 % als 'deutliche Missachtung' des Mindestabstandsgebots einordnete). Besonders ins Gewicht fällt zudem der große Abstand von der Besoldung zur Tariflohnentwicklung. Dieser beträgt 8,27 % (2016) bzw. 9,76 % (2017) bzw. bei Spitzausrechnung der Besoldungsentwicklung 11,00 % (2016) und 12,25 % (2017). In diesem Kriterium erblickt das Bundesverfassungsgericht 'ein wichtiges Indiz für eine evidente Missachtung des Alimentationsgebotes' und hebt dessen Bedeutung innerhalb der Prüfungsparameter auf der ersten Stufe besonders hervor, da es neben der allgemeinen ökonomischen Entwicklung auch – anders als der zweite und dritte Prüfungsparameter – die spezifische wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der öffentlichen Haushalte widerspiegelt, an denen Richter und Staatsanwälte angemessen zu beteiligen sind (vgl. BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 34; zur besonderen Bedeutung dieses Parameters auch Jerxsen, Besoldungsfragen vor dem Bundesverfassungsgericht, in: Scheffczyk/Wolter, Linien der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, 2016, 343 (346f.)). Auch das weite Organisationsermessen des Dienstherrn bei einer Verbeamtung hebt die Bedeutung des Vergleichs der Besoldungsentwicklung der Beamten mit den Tarifabschlüssen im öffentlichen Dienst hervor: Da der Dienstherr regelmäßig die Wahl hat, eine Stelle mit Beamten oder Tarifangestellten zu besetzen, ist es besonders erklärungsbedürftig, sofern sich deren Einkommen unterschiedlich entwickeln (vgl. Leisner-Egensperger, NVwZ 2019, 425 (430)). Das Bundesverwaltungsgericht misst diesem Parameter ebenfalls einen besonderen Stellenwert zu und sieht bereits in einer Überschreitung von 7,73 % eine 'sehr deutliche' Differenz (vgl. BVerwG, Beschl. v. 22.9.2017 – 2 C 56.16 –, juris, Rn. 55). Auch der Berliner Besoldungsgesetzgeber betont, dass eine Anpassung der Besoldung 'insbesondere unter Berücksichtigung der sonstigen Einkommensentwicklung im öffentlichen Dienst' erfolgen müsse, was abermals den Stellenwert der Differenz von Besoldungs- zu Tariflohnlohnentwicklung im öffentlichen Dienst hervorhebt (vgl. Begründung zum BerlBVAnpG 2016 in AbgH-Drs. 17/2934 v. 24.5.2016, S. 2).
Zudem zeigt der systemexterne Besoldungsvergleich, dass die Berliner R 1-Bruttobesoldung in der Endstufe in den Jahren 2016 und 2017 zwar die Schwellenwerte des 5. Parameters nicht überschritt, jedoch jeweils knapp 5 % – und damit deutlich – unterhalb des Bundesdurchschnitts lag."
Denn die hier genannten sachlichen Problematiken sind ab dem Jahr 2018 zum Teil eben nicht mehr zu finden, weil sie eher mathematisierend und also ohne Beachtung der Staffelprüfung nicht nachweisbar sind, sie zeigen sich aber in der Staffelprüfung auch mathematisch weiterhin und sind darüber hinaus sachlich 2018 nicht aus der Welt geschaffen worden, sondern haben - da es zwischen den Jahren 2017 und 2018 zu m.E. keiner hinreichend signifikanten Veränderung der Besoldungssystematik und Besoldungshöhe gekommen ist - weiterhin ihre Wirkung entfaltet. Entsprechend hätten sie m.E. sachlich in die Gesamtbetrachtung mit einfließen müssen, so wie das eben in der Kontinuität der bundesverfassungsgerichtlichen Entscheidung über die Jahre 2009 bis 2016 sowie des VG für die Jahre 2016 bis 2017 ebenfalls geschehen ist. Eine andere sachlogische Lösung der Problematik kann ich jedenfalls nicht erkennen. Denn wenn die genannte Besoldungskürzung um 5,56 % nicht im Jahr 2003, sondern im Jahr 2004 erfolgt wäre, dann hätte das in der Logik des VG offensichtlich zu dem Ergebnis geführt, dass es auch für das Jahr 2018 einen Vorlagebeschluss gefasst hätte (so wie es das auch noch für das Jahr 2017 getan hat). Nun kann aber der amtsangemessene oder nicht amtsangemessene Gehalt der 2017 oder 2018 gewährten Alimentation sachlich nicht davon abhängen, ob nun eine signifikante Besoldungskürzung im Jahr 2003 oder 2004 vollzogen worden ist, da diese für den Zeitraum 2017 oder 2018 keine sachlich unmittelbare, sondern eine ausschließliche Bedeutung nur für das Prüfungsverfahren hat, eben als ein mathematischer Wert.
Hier liegt nun ein zentraler Strang vor, weshalb die sachliche Argumentation des VG m.E. nicht überzeugt, dass die Grundgehaltssätze ab dem Jahr 2018 amtsangemessen gewesen sein sollen. Obgleich das VG eine umfassende, differenzierende und abwägende Entscheidung trifft, bleibt diese m.E. an einer ihrer zenralen Stellen sachlich unschattiert, erkennt sie also nicht, dass als Folge der Staffelprüfung (und des Parallelverfahrens) eine sachlich deutlich tiefergehende Betrachtung des Prüferverfahrens ab dem Jahr 2018 hätte erfolgen müssen. Nicht umsonst zeigt die lange Reihe aller Entscheidungsdaten für das Jahr 2018 einen deutliche Kontinuitätsbruch, der offensichtlich auf einen statistischen Ausreißer hinweist. Entsprechend hätte tiefergehend geklärt werden müssen, ob und wo die Zahlenwerte auf materiell-rechtliche und ob und wo sie auf indizielle Problematiken hinweisen:
Besoldungsindex:
1999-2013: 14,13 %
2000-2014: 14,26 %
2001-2015: 17,69 %
2002-2016: 18,82 %
2003-2017: 19,55 %
2004-2018: 27,75 %
2005-2019: 30,60 %
2006-2020: 36,22 %
2007-2021: 39,63 %
Thema: [Allg] Beschluss des Bundesverfassungsgerichts (2 BvL 4/18) (Read 1563230 times)