Beschluss des Bundesverfassungsgerichts (2 BvL 5/18 u.a.)

[SwenTanortsch]

Für wie viele Kreise gibt es überhaupt eine Erhebung des MÄE?

Ich spiele jetzt mal den Advocatus diaboli und frage: Wenn das in Bayern 10 Kreise wären, wo wäre das Problem, dort 10 verschiedene Tabellen aufzustellen und jeder bekommt (mit den fixen Abständen) das, was in der Region abzubilden ist? Für den Bund hätte das natürlich über alle Bundesländer hinweg eine Vielzahl von Tabellen zur Folge. Für die Länder ist es evtl. weniger problematisch in der Umsetzung.

Ja schon klar: Art 3 GG, Amtsangemessenheit usw...

Das BVerfG stellt jedoch als Prüfungsmaßstab die Prekaritätsschwelle auf. Und die ist nunmal in München anders als in Cottbus.

• Regelt man daher wirklich gleiches ungleich, oder liegt die Ungleichheit darin, dass ich dem Staat ohne Existenzängste in Cottbus mit weniger Besoldung dienen kann als in München?
• Bezieht sich die Amtsangemessenheit nur auf die Amtsbezeichnung, oder vielmehr auch darauf, wie ich dieses Amt in meiner örtlichen Umgebung ausfüllen kann? Benötigt es für das Ansehen des jeweiligen Amtes nicht eine finanzielle Ausstattung, die mich in meiner unmittelbaren Umgebung das Amt auch angemessen ausfüllen lassen?

Diese Fragen bieten alle wirklich viel Stoff zum Forschen. Schade, dass ich keine Zeit für eine weitere Dissertation habe... 

Rentenonkel hat die Problematiken gerade noch einmal präzisiert: Das Median-Äquivalenzeinkommen ist genauso wie zuvor die Mindestalimentation - auch wenn beide Maßstäbe sich aus unterschiedlichen Rechtsgebieten ableiten - eine Bezugsgröße, die am Ende nur den Teil der zu gewährenden Netto-Alimentation (die der Senat hinsichtlich des Vergleichsmaßstabs der Mindestbesoldung als Netto-Besoldung betrachtet, was systematisch nicht überzeugt) umfasst, der als Mindestalimentation vom absoluten Alimentationsschutz umfasst war und der als Mindestbesoldung einen nun im Ausnahmefall abwägungsfähigen Nettobetrag umfasst, der als Untergrenze der amtsangemessenen Netto-Alimentation fungiert - oder einfacher ausgedrückt: Die Mindestalimentation hat in jedem Fall und die Mindestbesoldung markiert im Regelfall den geringst möglichen Betrag, der nicht unterschritten werden darf, da jeder unterhalb dieser Vergleichsschwelle liegender Netto-Betrag sich als evident unzureichend darstellt.

Mehr hat die Mindestalimentation nicht ausgesagt und mehr sagt jetzt die Mindestbesoldung nicht aus. Entsprechend ist sie ein in jedem Fall untaugliches Instrument, um die Höhe einer amtsangemessenen Besoldung und Alimentation zu bestimmen. Entsprechend gilt auch hier weiterhin das, was der Senat in seiner Entscheidung vom 4. Mai 2020 in der Rn. 30 als einen Grundsatz der verfassungsrechtlichen Prüfung formuliert hat: "Die Parameter [des bundesverfassungsgerichtlichen "Pflichtenhefts"; ST.] sind weder dazu bestimmt noch geeignet, aus ihnen mit mathematischer Exaktheit eine Aussage darüber abzuleiten, welcher Betrag für eine verfassungsmäßige Besoldung erforderlich ist. Ein solches Verständnis würde die methodische Zielrichtung der Besoldungsrechtsprechung des Senats verkennen."

Das Verkennen der methodischen Zielrichtung der Besoldungsrechtsprechung des Senats liegt, wenn man die Parameter des "Pflichtenhefts" in mathematischer Exaktheit dazu verwenden wollte, um eine verfassungsmäßige Besoldung zu bemessen, darin, dass sie dazu angelegt sind, um eine evident unzureichende Besoldung und Alimentation von einer nicht evident unzureichenden Besoldung und Alimentation zu unterscheiden, um also entscheiden zu können, ob eine gewährte Besoldung und Alimentation als verfassungswidrig oder verfassungskonform zu betrachten ist. Die methodische Zielrichtung des Senats zielt also darauf ab, eine in entsprechenden Gesetzen geregelte Besoldung und Alimentation auf ihren verfassungskonformen Gehalt hin zu prüfen, richtet sich also in erster Linie an die Verwaltungsgerichtsbarkeit, die - sofern sie entsprechend angerufen wird - in diese Prüfung eintreten muss. Der methodische Ausfluss dieser Zielrichtung ist das "Pflichtenheft".

Entsprechend darf ebenfalls der Gesetzgeber - sofern er mit Blick auf die Gegenwart und Zukunft eine zu gewährende oder mit Blick auf die Vergangenheit eine gewährte Besoldung und Alimentation prüfen will - das "Pflichtenheft" ebenfalls entsprechend verwenden und es sollte ihm - da die von ihm gesetzlich geregelte Besoldung und Alimentation der gerichtlichen Prüfung unterworfen ist, sofern die judikative Gewalt entsprechend angerufen wird - sogar angeraten sein, seine im Rahmen gesetzgeberischer Tätigkeit vollzogenen oder zu vollziehenden Regelungen anhand des "Pflichtenhefts" zu prüfen. Denn wenn er auch im Rahmen der ihn treffenden Gestaltungsverantwortung die Maßstäbe zur Bemessung der amtsangemessenen Besoldung und Alimentation selbst zu erstellen hat, wird die Prüfung der amtsangemessenen Besoldung und Alimentation solange an den Kontrollmaßstäben des Bundesverfassungsgerichts vorzunehmen sein, wie es diese nicht als entscheidungstragende Gründe verändert (was mit hoher Wahrscheinlichkeit hinsichtlich der Doppelverdienerannahme unter Aufgabe der Alleinverdienerannahme allein deshalb umgehend geschehen würde, weil die Doppelverdienerannahme alsbald fast ausnahmslos den gesetzlichen Regelungen im Rahmen des Mindestbesoldungsgebots zugrunde liegt, wenn es den Gesetzgebern gelingen würde, die Doppelverdienerannahme im Rahmen unserer Rechtsordnung hinreichend zu begründen - das unabhängig davon, dass ich davon ausgehe, dass sich die Doppelverdienerannahme im Rahmen unserer Rechtsordnung hinsichtlich des Mindestbesoldungsgebots prinzipiell nicht sachgerecht wird begründen lassen; denn im Rahmen der auch heute weiterhin gegeben Verfassungswirklichkeit wäre die Folge regelmäßig allein schon eine zwangsläufig mittelbare Geschlechterdiskriminierung).

Allerdings besteht zwischen der Prüfung einer vom Gesetzgeber vollzogenen oder erst noch zu vollziehenden gesetzlichen Regelung und der gesetzlichen Regelung selbst ein gewaltenteilender Unterschied: Eine vom Gesetzgeber vollzogene Prüfung ist oder kann bzw. sollte zumindest Teil des Gesetzgebungsverfahrens sein, auch wenn der Gesetzgeber an sich nichts als ein Gesetz schuldet; diese Prüfung macht aber kein Gesetz aus und macht es auch noch nicht als solche zu einem Gesetz. Erst die Verabschiedung (und im Bund Ausfertigung durch den Bundespräsidenten) sowie Veröffentlichung eines Gesetzes macht dieses zu einer Rechtsnorm. Die von einem Gericht nach Anruf vollzogene Prüfung ist hingegen im Rahmen der Gewaltenteilung etwas verfassungsrechtlich grundlegend Anderes.

Entsprechend ist es zu verstehen, dass die Parameter des "Pflichtenhefts" nicht dazu verwendet werden dürfen, aus ihnen mit mathematischer Exaktheit eine Aussage darüber abzuleiten, welcher Betrag für eine verfassungsmäßige Besoldung erforderlich sei. Die amtsangemessene Besoldung und Alimentation lässt sich auch weiterhin nur sachgerecht begründen, nicht aber mathematisch exakt berechnen.

Als Folge führen alle Versuche, das Median-Äquivalenzeinkommen - egal, in welcher der möglichen Formen, in denen es bemessen wird - zur Bemessung einer amtsangemessenen Besoldung und Alimentation verwenden zu wollen, methodisch in die Irre. Weder kann mit dem Median-Äquivalenzeinkommen die Höhe der amtsangemessenen Besoldung und Alimentation als Ganze noch kann mit ihm eine Besoldungskomponente wie bspw. ein Ortszuschlag in exakter Höhe bemessen werden.

Denn nicht umsonst ist zunächst einmal seine Unterteilung sowohl in NUTS II-Regionen als auch in Raumordnungsregionen viel zu grob (beide Unterteilungen sind noch einmal erheblich weniger differenziert als die Gebietskörperschaften des WoGG, die trotz ihrer regelmäßig erheblich differenzierteren Form ebenfalls schon zu grob sind, um einen erheblich differenzierten Ortszuschlag sachlich rechtfertigen zu können), während hinsichtlich der Großstädte nur eine Auswahl vorliegt, die wiederum - selbst wenn in der statistischen Erfassung deren Anzahl erheblich ausgeweitet werden würde - ebenfalls schwerlich gegenüber den gerade genannten Gebietskörperschaften hinreichend abgegrenzt werden könnten, um das zu erfüllen, was das Bundesverfassungsgericht ebenfalls in Fortführung seiner regelmäßig auch schon zuvor ausgeführten Rechtsprechung in der Entscheidung vom 4. Mai 2020 in aller gebotenen Klarheit ausgeführt hat (und worauf Rentenonkel ebenfalls präzise hinweist):

"Der Gesetzgeber muss nicht pauschalieren, sondern kann den maßgeblichen Bedarf individuell oder gruppenbezogen erfassen (vgl. BVerfGE 87, 153 <172>). Insbesondere ist er frei, Besoldungsbestandteile an die regionalen Lebenshaltungskosten anzuknüpfen, etwa durch (Wieder-)Einführung eines an den örtlichen Wohnkosten orientierten (Orts-)Zuschlags (vgl. hierzu BVerfGE 117, 330 <345 ff.>), wie es derzeit regelmäßig bei einer Auslandsverwendung (vgl. § 1b Abs. 1 Nr. 1 LBesG BE i.V.m. § 52 Abs. 1 BBesG i.d.F. vom 6. August 2002) und teilweise auch innerhalb eines Landes (vgl. Art. 94 BayBesG) praktiziert wird. Eine an Wohnsitz oder Dienstort anknüpfende Abstufung ist mit dem Alimentationsprinzip vereinbar, sofern sie sich vor Art. 3 Abs. 1 GG rechtfertigen lässt (vgl. BVerfGE 107, 218 <238, 243 ff.>; 117, 330 <350 f.>). Mit den Mietenstufen des Wohngeldgesetzes, denen alle Kommunen entsprechend den örtlichen Verhältnissen des Mietwohnungsmarktes zugeordnet sind, stünde ein leicht zu handhabendes Kriterium bereit." (Rn. 61; Hervorhebungen durch ST.)

Das hier in der Vergangenheit vielfach betrachtete Abgrenzungsproblem - das, weil es vielfach hinsichtlich der Mietenstufe des WoGG betrachtet worden ist, hier nicht noch einmal wiederholt werden müsste - zeigt sich nun wiederkehrend genau darin, dass bspw. zwei aneinander grenzenden Kreisen oder Gemeinden regelmäßig wiederkehrend im Bundesgebiet eine erheblich unterschiedliche Mietenstufe zugewiesen ist, dass sich aber insbesondere in den lokalen Grenzflächen der beiden Kreise oder Gemeinden ein entsprechender Unterschied empirisch regelmäßig nicht hinreichend nachweisen lässt. Genau deshalb - das WoGG ist Teil der Sozialgesetzgebung - erkennt die Sozialgerichtsbarkeit regelmäßig jeden individuellen Bedarf, der aus einer Unterkunft entspringt, solange an, wie er sich als angemessen zeigt, also dann auch ggf. erheblich über den Betrag hinausgeht, der an sich im Rahmen der am Wohnort bemessenen Mietenstufe zu gewähren wäre. Darin zeigt sich nun, was der Senat meint, wenn er das ausführt, was ich im Zitat hervorgehoben habe: Jede Regelung von Ortszuschlägen im Beamtenrecht muss sich am Ende ebenfalls vor Art. 3 Abs. 1 GG rechtfertigen lassen.

Auch deshalb hat der historische Besoldungsgesetzgeber ab 1873 bis 1973 - in dieser Zeit wurde im unterschiedlichen Maße regelmäßig ein Ortszuschlag auf Reichs- und nach 1949 Bundesebene in jedoch streckenweise unterschiedlichen Formen gewährt; de jure ist das Ortszuschlagswesen im Bund erst noch einmal 20 Jahre später beendet worden, nachdem es schon zuvor de facto "nur noch" soziale Komponenten geregelt hatte, die unabhängig von einem bestimmten Ort der je eigenen Beamtengruppe in unterschiedlicher Höhe geregelt worden sind: eben der Verheirateten- und kinderbezogene Familienzuschlag - in zeitlichen Abständen und insbesondere, sofern er die Form und Höhe von Ortszuschlägen grundlegend ändern wollte, umfassende empirische Prüfungen der an einem Wohn- oder Dienstort dem Beamten anfallenden Wohnkosten vorgenommen, um so zu gesetzlichen Regelungen zu gelangen, die eine hinreichend sachgerechte Form und Höhe der besoldungsdifferenzierenden Zuschläge garantieren sollten.

All das haben weder Bayern noch auch Nordrhein-Westfalen so vollzogen, als sie nach 2020 einen im erheblichen Maße differenzierten Ortszuschlag, der Form nach identisch aus dem WoGG mittelbar abgeleitet, geregelt haben. Dahingegen haben sie das sachlich untaugliche Mittel der Mindestalimentation verwendet, um in letztlich rein mathematischer Form und unter Absehung von der oben ausgeführten Rechtsprechung des Senats in verfassungswidriger Weise ein je eigenes Ortszuschlagswesen zu regeln.

Jede entsprechende Fortführung auf Grundlage der Mindestbesoldung zeitigt nun zwangsläufig dasselbe Ergebnis. Denn auch ein sachgerechter Ortszuschlag kann nicht mathematisch exakt bemessen, sondern nur sachlich hinreichend begründet werden. Dabei bleibt auch hier das zu gewärtigen, was Rentenonkel ebenfalls präzise ausgeführt hat, nämlich dass jede Besoldungsdifferenzierung am Ende der Höhe nach immer nur zu einer "Nebenkomponente" der Besoldung führen kann, weshalb auch ein Ortszuschlag - um nicht zu typischen "Hybridbildungen" im Besoldungsrecht zu führen - nur in einer verhältnismäßig geringen Höhe gewährt werden kann. Denn selbst, wenn der Gesetzgeber den maßgeblichen Unterkunftsbedarf in jedem Fall individuell bemessen wollte - wozu er verfassungsrechtlich berechtigt wäre, wenn sich auch ein entsprechender Verwaltungsaufwand sicherlich haushaltsrechtlich nur schwerlich rechtfertigen ließe -, dürfte er dennoch einen nur verhältnismäßig geringen Ortzuschlag gewähren, da weiterhin das Amt im statusrechtlichen Sinne der Maßstab der amtsangemessenen Alimentation ist und nicht sein Dienst- oder Wohnort. Es bleibt im Rahmen der eingeschränkten Wohnortwahl die private Entscheidung des Beamten, welche Kosten er für die Unterkunft aufbringen will; und es bleibt weiterhin, sofern man den Dienstort einer entsprechenden Bemessung zugrunde legen wollte, zu beachten, dass die Unterkunftskosten des Beamten regelmäßig an seinem Wohn-, nicht aber an seinem Dienstort anfallen. Ein Ortszuschlag, der am Dienstort anknüpft, kann erst recht nur in verhältnismäßig geringer Höhe geregelt werden, da ansonsten auch hier fast zwangsläufig gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen werden wird.