5. Hier sind wir uns anscheinend nicht einig: mMn erlaubt und zeigt das BVerfG in seinem Beschluss, dass auch über höhere Familenzuschläge und der (Wieder-)Einführung von Ortszuschlägen gestaffelt nach Mietstufen die tatsächlichen Lebensbedingungen berücksichtigt werden können und dieser 115% Abstand dadurch erreicht werden kann.
Es ist richtig und sinnvoll, Moabit, dass Du versuchst, das Thema zu greifen - aber die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist eben deutlich komplexer und muss grundsätzlich als Ganzes gelesen werden, um sie zu durchdringen, was ich an diesem einen Punkt festmachen will, ohne dass ich die Zeit finden werde, dass nun zeitlich und vom Umfang her unendlich lang darzulegen und zu diskutieren (wenn ich nicht um Rat gefragt worden wäre, hätte ich mich nicht in eure Diskussion eingeschaltet, da ich an verschiedenen anderen Themen sitze, die zeitlich an Terminen gebunden sind; so betrachtet wäre es für mich besser gewesen, die Bitte um Rat zu ignorieren, um die Zeit zu nutzen, weiter die Terminarbeiten voranzutreiben).
Das, was Du hier schreibst, hört sich schlüssig an, wenn man allein die Passage liest, auf die Du Dich beziehst. Aber so darf man die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgericht eben nicht lesen, ohne die dahinter liegende Auslegungsmethodik bundesverfassungsgerichtlicher Rechtsprechung zu verfehlen - und dass diese Methodik hier im Forum wiederkehrend grundsätzlich und nicht selten grundlegend verfehlt wird, hat damit zu tun, dass man sie ohne hinreichende Beschäftigung mit juristischer Auslegung gar nicht bemerken kann oder nicht bemerkt. Nehmen wir also mal die Passage, um die es geht, und legen sie aus, ohne dass das hier wie gesagt erschöpfend geschehen könnte. Denn dazu müsste man nun einen umfangreicheren fachwissenschaftlichen Beitrag erarbeiten, was man nicht in wenigen Minuten (oder Stunden) erreichen kann, sondern in der Regel zeitlich eher in Wochen zu messen ist.
Am Ende einer umfassenden Betrachtung der kalten Unterkunftskosten, die mit der Randnummer 55 einsetzt und die ab da als Ganzes zu betrachten ist und es also zu durchdringen gilt, stellt das Bundesverfassungsgericht in der Begründung der aktuellen Entscheidung in den Randnummern 60 f. unter der methodischen Stufengliederung C. I. 2. e) bb) (3) (c) (dd) folgende Gründe aus:
"Anders als die Regierung des Saarlandes in ihrer Stellungnahme ausführt, kann der Dienstherr nicht erwarten, dass Beamte der untersten Besoldungsgruppe ihren Wohnsitz 'amtsangemessen' in dem Ort wählen, der landesweit die niedrigsten Wohnkosten aufweist. Diese Überlegung entfernt sich unzulässig vom Grundsicherungsrecht, das die freie Wohnortwahl gewährleistet, insbesondere auch den Umzug in den Vergleichsraum mit den höchsten Wohnkosten. Unabhängig davon dürfen Beamte weder ihre Dienststelle noch ihren Wohnort beliebig wählen. Der Bestimmung der Dienststelle durch den Dienstherrn können nur schwerwiegende persönliche Gründe oder außergewöhnliche Härten entgegengehalten werden (vgl. Lemhöfer, in: Plog/Wiedow, BBG, § 28 Rn. 76 <November 2009> m.w.N.). Die Beamten sind zudem auch ohne ausdrückliche Anordnung einer Residenzpflicht verpflichtet, ihre Wohnung so zu nehmen, dass die ordnungsmäßige Wahrnehmung ihrer Dienstgeschäfte nicht beeinträchtigt wird (vgl. § 72 Abs. 1 BBG sowie § 69 LBesG BE).
Der Besoldungsgesetzgeber ist allerdings nicht verpflichtet, die Mindestbesoldung eines Beamten oder Richters auch dann an den regionalen Höchstwerten auszurichten, wenn dieser hiervon gar nicht betroffen ist. Der Gesetzgeber muss nicht pauschalieren, sondern kann den maßgeblichen Bedarf individuell oder gruppenbezogen erfassen (vgl. BVerfGE 87, 153 <172>). Insbesondere ist er frei, Besoldungsbestandteile an die regionalen Lebenshaltungskosten anzuknüpfen, etwa durch (Wieder-)Einführung eines an den örtlichen Wohnkosten orientierten (Orts-)Zuschlags (vgl. hierzu BVerfGE 117, 330 <345 ff.>), wie es derzeit regelmäßig bei einer Auslandsverwendung (vgl. § 1b Abs. 1 Nr. 1 LBesG BE i.V.m. § 52 Abs. 1 BBesG i.d.F. vom 6. August 2002) und teilweise auch innerhalb eines Landes (vgl. Art. 94 BayBesG) praktiziert wird. Eine an Wohnsitz oder Dienstort anknüpfende Abstufung ist mit dem Alimentationsprinzip vereinbar, sofern sie sich vor Art. 3 Abs. 1 GG rechtfertigen lässt (vgl. BVerfGE 107, 218 <238, 243 ff.>; 117, 330 <350 f.>). Mit den Mietenstufen des Wohngeldgesetzes, denen alle Kommunen entsprechend den örtlichen Verhältnissen des Mietwohnungsmarktes zugeordnet sind, stünde ein leicht zu handhabendes Kriterium bereit."
Will man diese Passage der Entscheidungsbegründung nun sachlich hinreichend durchdringen, muss man sie zunächst einmal zusammenfassen. In der sich anschließenden Interpretation darf man dann insbesondere nicht die weiteren Verweise in runden Klammern ignorieren, in denen das Bundesverfassungsgericht mit Rückgriff auf die amtliche Sammlung seiner Entscheidungen (BVerfGE) die aktuelle Begründung in seine bisherige Rechtsprechung einordnet, um so den Platz der jeweiligen konkreten Entscheidungsbegründung in der ggf. vorhandenen Dogmatik herausstellen zu können. Geht man so vor, erstellt man am Ende einen Fachbeitrag, der zur Unterstützung der eigenen Argumentation genauso wie das Bundesverfassungsgericht selbst (jenes allerdings gezielt nur in eingeschränkter Form) auf die für die Thematik vorliegende Fachliteratur zurückgreift.
Vollzieht man also ein methodisches Vorgehen, stellt man fest, dass das, was Du im Zitat darlegst, sich in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sachlich so nicht findet. Ich fasse nun zunächst mal diese Passage überblicksmäßig zusammen, was allein schon eine unstatthafte Vergröberung darstellt, weil ich eben nur überblicksmäßig vorgehe.
I. ZusammenfassungDie Rn. 60 hebt hinsichtlich der Wohnortswahl von Beamten zunächst das Sonderrechtsverhältnis hervor, dem der Beamte als solcher auch hinsichtlich seiner Unterkunftswahl unterworfen ist und das sein Grundrecht auf Freizügigkeit einschränkt. Innerhalb der hinsichtlich seiner Wohnortswahl eingeschränkten Freizügigkeit darf kein Beamter auf Wohnorte mit niedrigen oder gar niedrigsten Wohnkosten verwiesen werden, sondern hat er das Recht, einen Wohnort mit ggf. auch höchsten Unterkunftskosten zu wählen, solange er mit dieser Wahl weiterhin seinen Dienstgeschäften ordnungsgemäß nachkommen kann. Diese Grundsätze darf der Besoldungsgesetzgeber bei der Betrachtung der kalten Unterkunftskosten im Rahmen des Mindestabstandsgebots nicht unbetrachtet lassen.
Sein Recht besteht hingegen darin, so führt das die Rn. 61 aus, dass er die konkrete Höhe der jeweiligen Unterkunftskosten eines jeden Beamten betrachten und das ebenso auch für wesensgleiche Beamtengruppen gleichheitsgerecht vollziehen darf. Dabei darf er aber nicht außer Acht lassen, dass gegenwärtig auf dem Wohnungsmarkt weiterhin ein erhebliches Preisgefälle für existenznotwendige Aufwendungen gegeben ist, weshalb ein einheitlicher Durchschnittswert die verschiedenen Bedarfsgruppen nicht realitätsgerecht erfasst (vgl. BVerfGE 87, 153 <172>;
https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/1992/09/ls19920925_2bvl000591.html). Der Besoldungsgesetzgeber kann also die Besoldung von Beamten bspw. durch einen (Orts-)Zuschlag differenzieren und darf dabei analog zum Steuergesetzgeber individuell oder gruppenbezogen vorgehen. Er kann also in einer entsprechenden Besoldungsdifferenzierung an die regionalen Lebenshaltungskosten anknüpfen, denen der jeweilige Beamte oder die jeweilige Beamtengruppe unterliegt, hat dann aber sowohl ein realitätsgerechtes Vorgehen zu garantieren, wie das offensichtlich in zwei von der Begründung in der Rn. 61 genannten Beispielen 2020 der Fall war, als auch den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 zu beachten, also Anlass und Ausmaß der Differenzierung sachgerecht vorzunehmen (BVerfGE 107, 218 <238>;
https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2003/02/ls20030212_2bvl000300.html), was bedeutet, dass Beamte mit gleichen oder gleichwertigen Ämtern zwar in der Regel gleich zu besolden sind, dies jedoch nicht uneingeschränkt gilt und die Zulässigkeit einer Differenzierung seine Grenze darin findet, ob nach dem Maßstab des Art. 3 Abs. 1 GG ein sachlich gerechtfertigter Grund vorliegt (ebd., Rn. 87), was sich insbesondere auf einmalige Sonderlagen bezieht (ebd., Rn. 88 und 91 ff.) - jene ist heute im gesamten Bundesgebiet nicht mehr gegeben (ebd., Rn. 95) [und nach aktuellen Entscheidungen 20 Jahre später nur umso mehr] - und solange er dabei die Grenzen einer zulässigen Typisierung nicht überschreitet (ebd., Rn. 92). So verstanden hat er nach Maßgabe von Art. 3 Abs. 1 GG durchaus das Recht, aus der Vielzahl der Lebenssachverhalte die Tatbestandsmerkmale auszuwählen, die für die Gleich- oder Ungleichbehandlung maßgebend sein sollen; ihm muss dabei ebenso zugestanden werden, auch das gesamte Besoldungsgefüge und übergreifende Gesichtspunkte in den Blick zu nehmen (BVerfGE 117, 330 <350 f.>).
II. InterpretationAuf Grundlage dieser Betrachtungen, die für den Besoldungsgesetzgeber bindend sind, führt der Senat schließlich aus, dass ihm - dem Besoldungsgesetzgeber - mit den Mietenstufen des Wohngeldgesetzes, denen alle Kommunen entsprechend den örtlichen Verhältnissen des Mietwohnungsmarktes zugeordnet sind, ein leicht zu handhabendes Kriterium zur Besoldunfsdifferenzierung bereitstehen würde.
Und worin ist nun Deine Zusammenfassung nicht korrekt? Sie zeigt sich in der auch von Bayern und NRW nicht sachgerechten Übertragung, dass "der (Wieder-)Einführung von Ortszuschlägen
gestaffelt nach Mietstufen" durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgericht nichts im Wege stehen sollte (Hervorhebung durch mich).
Denn eine solche Staffelung lässt sich den Darlegungen des Bundesverfassungsgerichts nicht entnehmen, das vielmehr am Ende seiner Begründung nur feststellt: "Mit den Mietenstufen des Wohngeldgesetzes, denen alle Kommunen entsprechend den örtlichen Verhältnissen des Mietwohnungsmarktes zugeordnet sind, stünde ein leicht zu handhabendes Kriterium bereit."
Das Bundesverfassungsgericht sagt also hier nichts zu einer Staffelung, sondern hebt nur die Mietenstufen des Wohngeldgesetzes als ein leicht zu handhabendes Kriterium hervor, ohne eine Aussage zu dessen konkreten Anwendung und also auch keine zu einer Staffelung zu machen. Es lässt dabei zugleich offen, ob es weitere handhabbare Instrumente gibt, was aber offensichtlich nicht zuletzt durch dieses Offenlassen möglich sein dürfte.
Diese Konkretisierung und ggf. eine Staffelung, die sich an jenem leicht zu händelnden Kriterium orientiert, haben nun also die in den letzten Absätzen zusammengefassten Entscheidungsbegründungen nachzuvollziehen und dürfen dabei zugleich nicht vergessen, dass der Zweite Senat an einer weiteren Stelle seiner Begründung hervorgehoben hat, dass jene Mietenstufen des Wohngeldgesetzes per se nicht dazu geeignet seien, das Maß einer Mindestalimentation zu bemessen, da hier "nach Fallzahlen gewichtete
Durchschnittswert zugrunde gelegt" werden würden (vgl. in der aktuellen Entscheidung die Rn. 56; Hervorhebung durch mich). Daran schließen nun die Rn. 60 f. gezielt an, indem sie eingangs der Rn. 61 über den Verweis auf die "Mindest
besoldung" den direkten Bezug zur
Besoldungsdifferenzierung herstellt und dabei im Rückgriff auf BVerfGE 87, 153 (172) ebenso hervorhebt, dass gegenwärtig auf dem Wohnungsmarkt weiterhin ein erhebliches Preisgefälle für existenznotwendige Aufwendungen gegeben ist, weshalb ein einheitlicher
Durchschnittswert die verschiedenen Bedarfsgruppen nicht realitätsgerecht erfasst. Damit wird zunächst einmal festgehalten, dass die konkreten Mietenstufe
ihrer Höhe nach ungeeignet wären, um die Mindestalimentation zu bemessen, da sie keine realitätsgerechte Betrachtung zulassen würden. In der Rn. 56 mündet dieser Zusammenhang in dem Verdikt: Die "angemessene Alimentation muss durch das Beamtengehalt selbst gewahrt werden"; der Besoldungsgesetzgeber könne sich "seiner aus dem Alimentationsprinzip ergebenden Verpflichtung aber nicht mit Blick auf Sozialleistungsansprüche entledigen".
Auch unter diesem Bezug stünde nun mit "den Mietenstufen des Wohngeldgesetzes, denen alle Kommunen entsprechend den örtlichen Verhältnissen des Mietwohnungsmarktes zugeordnet sind, [...] ein leicht zu handhabendes Kriterium bereit". Dies hätte darüber hinaus neben dem ungeeigneten Charakter der jeweiligen
Höhe der einzelnen Mietenstufe weiterhin zu beachten, was der Zweite Senat bindend hinsichtlich des allgemeinen Gleichheitssatzes sagt. Er stellt nun hinsichtlich der Höhe eines wieder eingeführten (Orts-)Zuschlags zunächst fest, dass dieser an die regionalen Lebenshaltungskosten anzuknüpfen hätte, die also nicht anhand von Durchschnittswerten zu betrachten, sondern realitätsgerecht in den Blick zu nehmen wären, um so individuell oder gruppenbezogen einen sachgerechten Betrag zu gewähren. Der Besoldungsgesetzgeber sieht sich also, sofern er einen (Orts)Zuschlag neu einführen will, zunächst einmal auch hier gezwungen, die regionalen Lebenshaltungskosten - also hier: die jeweiligen kalten Unterkunftskosten - realitätsgerecht zu betrachten, ohne dabei aber auf die Durchschnittswerte der Mietenstufen zurückgreifen zu können, da sie sich als nicht realitätsgerecht darstellen.
Und damit bleibt die Frage nach einer möglichen Staffelung eines solchen (Orts-)Zuschlags, zu dem das Bundesverfassungsgericht wie gezeigt keine Aussagen macht, die also - sofern der Besoldungsgesetzgeber eine solche Staffelung vornehmen wollte - sachgerecht zu begründen wäre, ohne dass sich eine solche Staffelung explizit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entnehmen ließe. Dabei hat er wie oben zusammengefasst durchaus das Recht zur Besoldungsifferenzierung, solange er dabei die Grenzen einer zulässigen Typisierung nicht überschreitet. So verstanden hat er nach Maßgabe von Art. 3 Abs. 1 GG durchaus das Recht, aus der Vielzahl der Lebenssachverhalte die Tatbestandsmerkmale auszuwählen, die für die Gleich- oder Ungleichbehandlung maßgebend sein sollen und muss ihm dabei ebenso zugestanden werden, auch das gesamte Besoldungsgefüge und übergreifende Gesichtspunkte in den Blick nehmen zu können. Er darf dabei aber unter Gleichheitsgesichtspunkten nicht die Grenzen einer zulässigen Typisierung überschreitet, was bedeutet, dass Beamte mit gleichen oder gleichwertigen Ämtern in der Regel gleich zu besolden sind, was bedeutet, dass auch bei der Bemessung von neu einzuführenden (Ort-)Zuschlägen am Ende immer das
Amt der maßgebliche Bezugspunkt bleiben muss, womit wir wieder bei dem wären, was ich gestern im Hinblick auf weitere Zulagen geschrieben habe, nämlich dass sich von der Höhe her regional stark gespreizte (Orts-)Zulagen sachlich nicht rechtfertigen lassen, da hier ein doppeltes Abgrenzungsproblem gegeben ist:
- Zunächst einmal sind auch die Wohnkosten wie die Lebenshaltungskosten des Beamten als solche aus seiner Grundbesoldung zu begleichen. Der Lebensstandard des Beamten vollzieht sich dabei amtsangemessen nach der Wertigkeit seines Amtes. Von ihrer Höhe her stark unterschiedliche (Orts-)Zuschläge, die diesen Unterschied verwischen, sind entsprechend nicht mit dem Alimentationsprinzip vereinbar. Der Lebensstandard des Beamten mit bis zu zwei Kindern ist weiterhin vor allem aus dem Grundgehalt zu vollziehen.
- Darüber hinaus findet die Orientierung an den sieben Mietenstufen des Wohngeldgesetzes ihre Grenze darin, dass Regionen mit deutlich unterschiedlichen Mietenstufen direkt aneinander grenzen. Damit aber bleiben die Mietenstufen auch hier ungeeignet,
realitätsgerechte Abgrenzungen der tatsächlichen Unterkunftskosten abzubilden. Denn ggf. finden sich im Grenzbereich zwischen zwei Kreisen mit deutlich unterschiedlichen Mietenstufen tatsächlich kaum wirklich unterschiedliche Unterkunftskosten, was zur Folge hat, dass eine solche Anknüpfung an die Mietenstufen Beamten, die dasselbe Amt bekleiden, ggf. deutlich unterschiedlich besoldeten, worin sich dann wie oben dargelegt der Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 zeigte.
Der langen Rede kurzer Sinn: Es ist dem Besoldungsgesetzgeber seit jeher gestattet, (Orts-)Zuschläge zu gewähren - diese können aber ihrer Höhe nach einen nur weitgehend geringen Anteil am Besoldungsniveau ausmachen, sodass mit ihnen nur eine recht geringe Besoldungsdifferenzierung möglich ist - und zwar anders, als das bspw. Bayern oder NRW vollziehen. Etwas anders ist der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht zu entnehmen, was - das darf man voraussetzen - auch den Juristen in den Dienstrechtsministerien von Bund und Ländern klar ist, ohne dass sie sich gegen den politischen Willen durchsetzen könnten, mit sachlich nicht zu rechtfertigenden Höhen von Zuschlägen das Alimentationsprinzip zu einer Art sozialrechtlichem Bedarfsprinzip zu verkürzen, das sich vor der Verfassung sachlich nicht rechtfertigen lässt.
Thema: Beschluss des Bundesverfassungsgerichts (2 BvL 4/18) (Read 2116856 times)