Da der Gesetzgeber ja handelt und dabei den Anschein erweckt, sachgerecht zu handeln bzw. nicht hervorhebt, dass er wissentlich und willentlich verfassungswidrig handelt, Knecht, ist die Frage nach dem "Vorsatz" nur bedingt zu klären. Rechtlich kommt sein entsprechendes Handeln dabei in diesen Fällen einer Untätigkeit gleich - und das dürfte vom Bundesverfassungsgericht - denke ich - in nicht allzu ferner Zukunft für einen Rechtskreis so betrachtet werden. Die Parallelität ist das nicht hinreichende Handeln des Gesetzgebers hinsichtlich der alimentativen Mehrbedarfs kinderreicher Beamter, nachdem das Bundesverfassungsgericht 1977 festgestellt hatte, dass der Familienzuschlag ab dem dritten Kind nicht amtsangemessen gewährt wurde. 1990 hat das Bundesverfassungsgericht dieses Faktum erneut festgestellt und den Gesetzgeber ein weiteres Mal verpflichtet, in einem zeitlich angemessenen Rahmen für eine verfassungskonforme Regelung zu sorgen. Als das dann weiterhin nicht geschehen ist, hat es 1998 eine Vollstreckungsanordnung erlassen, was zur Folge hatte, dass der Gesetzgeber nun recht rasch sein Handeln entsprechend verändert hat.
Ich gehe davon aus, wie ich das hier ja schon mehrfach dargelegt habe, dass derzeit bereits Berlin und Sachsen sowie ggf. auch Baden-Württemberg damit rechnen könnten, dass ihnen in der nächsten Entscheidung des Bundesverfassungsgericht eine entsprechende Anordnung drohen könnte und dass mit einer nicht geringen Wahrscheinlichkeit ebenso nach der anstehenden Entscheidung Niedersachsen und ggf. auch Schleswig-Holstein jenen Kreis bis auf Weiteres komplettieren könnten. Wie gesagt, nach der Veröffentlichung der angekündigten Entscheidung sehen wir - denke ich - klarer als heute.
21 Jahre!!!!!
Wahnsinn!
Die Entscheidung über Niedersachsen betrachtet das Jahr 2005 und damit den zweitältesten Zeitpunkt. Im Verfahren 2 BvL 2/19 wird das Bundesverfassungsgericht die Brandenburger Richterbesoldung des Zeitraums 2004 bis 2016 betrachten. Beide Entscheidungen werden damit auch den Zeitraum der Teilföderalisierung des Besoldungsrechts vor der Föderalismusreform I betrachten, mit dem die Landesgesetzgeber zum 01.09.2006 das konkurrenzlose Gesetzgebungsrecht im Besoldungsrecht für ihren Rechtkreis zurückerlangt haben. Entsprechend wird in der anstehenden niedersächsischen und genauso in der anhängigen brandenburgischen Entscheidung bis zu einem gewissen Grad auch das Besoldungsniveau in ganz Deutschland bis zum Jahr 2006 betrachtet werden (bis zum 01.09.2006 war die Besoldung mit Ausnahme der Sonderzahlungsregelung, die ab 2003 in die Hände der Landesgesetzgeber zurückverlagert worden ist, noch bundeseinheitlich geregelt), also auch indirekt die Bundesbesoldung.
Der Zeitraum ab 2004 umfasst nun mittlerweile ebenfalls schon 19 Jahre und bis zur ersten Vollstreckunganordnung, sofern sie denn kommen muss, wird's entsprechend sicherlich ebenfalls geringstenfalls 20 oder 21 Jahre dauern. Darin liegt, wenn ich es richtig sehe, einer der zentralen Kritikpunkte Ozys, wobei hier aber eben verfassungsrechtlich eine komplexe Sachlage vorliegt, die m.E. in den Blick genommen werden muss, um das Handeln des Bundesverfassungsgerichts zu durchdringen. Ich drösel das nach Möglichkeit möglichst knapp (und damit oberflächlich) auf (und komme dennoch nicht mit den 20.000 Zeichen hin, die ein Beitrag maximal haben darf, weshalb ich diesen Beitrag in zwei unterteile); zu vielem von dem, was ich gleich schreibe, habe ich hier im Forum ja schon jeweils längere Beiträge geschrieben:
- Nach der Reform des Besoldungsrechts 1971 war die Gesetzgebungskompetenz für die Besoldung und Versorgung der Beamten im Landesrecht zwischen Bund und Ländern geteilt, was zur Folge hatte, dass sich seitdem eine bundeseinheitliche Besoldung etabliert hatte.
- In den 1990er Jahren wurden in diese bundeseinheitlich geregelte Besoldung und Versorgung wiederkehrend Einschnitte vollzogen und damit das Besoldungs- und Versorgungsniveau abgesenkt. Dies stand im Kontext der sich zunehmend mehr abzeichnenden Wirtschaftskrise im Gefolge der Deutschen Einheit oder ggf. auch im Gefolge falscher Entscheidungen im Gefolge der Deutschen Einheit.
- Gen Ende der 1990er Jahre liefen deshalb beim Bundesverfassungsgericht wiederkehrend (aber noch deutlich geringer als nach 2015) erste Vorlagebeschlüsse auf, die das Bundesverfassungsgericht auf Grundlage seiner ab den 1950er Jahre kontinuierlich entwickelten Besoldungsdogmatik als unbegründet zurückwies bzw. wiederkehrend aus formellen Gründen, auf die ich gleich zurückkommen werde, gar nicht erst zuließ.
- Ab dem gleichen Zeitraum der zweiten Hälfte der 1990er Jahre verstärkte sich im Bund und in den Ländern zunehmend das Interesse an einer Reföderalisierung des Besoldungsrechts, um über die Gesetzgebungskompetenz Einsparungsziele vornehmen zu können.
- Als Folge wurden 2002/03 die Gewerkschaften in den Tarifverhandlungen offensichtlich gezielt düpiert, was zur Folge hatte (das ist wie gesagt ebenfalls stark vereinfacht formuliert), dass die Landesgesetzgeber 2003 die Gesetzgebungskompetenz über das Sonderzahlungsrecht erlangten und dies umgehend nutzten, um damit im Zuge von Kürzungen und ggf. der gesamten Streichung der jährlichen Sonderzahlung (und zugleich des Urlaubsgelds) deutliche Einsparungen vorzunehmen. Die jährliche Sonderzahlung hatte 2003 in den alten Ländern noch 86,31 % und in den neuen 64,73 % eines Bruttomonatsgehalts betragen (die Höhe der Sonderzahlung war 1993 auf den Stand von 1992 eingefroren worden, sodass seitdem das 13. Monatsgehalt prozentual abgeschmolzen wurde). 2004 und 2005 erfolgten in allen Rechtskreisen als Folge der Reföderalisiierung der betreffenden Gesetzgebungskompetenz deutliche Absenkungen und überwiegend ab 2005 die gesamte Streichung des Urlaubsgelds, aber auch der jährlichen Sonderzahlung (später ist eine solche Sonderzahlung in der überwiegenden Zahl an Ländern wieder eingeführt worden, jedoch auf einem deutlich geringeren Niveau als vor 2003).
- Diese Entwicklung der deutlichen Senkung des Besoldungsniveaus wurde vielfach und wiederkehrend gerichtlich geprüft und die daraus resultierende Vorlagebeschlüsse liefen vor allem ab der zweiten Hälfte der 2000er Jahre beim Bundesverfassungsgericht ein.
- 2006 erfolgte die Reföderalisierung des Besoldungsrechts, wie ich sie oben dargelegt habe, erlangten also die Länder die konkurrenzlose Gesetzgebungskompetenz über die Besoldung und Versorgung in Landesrecht zurück, wobei sie überwiegend in den ersten Jahren noch zu keinen grundlegenden Strukturveränderungen des überkommenen und nach 2003 jedoch hinsichtlich des Urlaubsgelds und der Sonderzahlung grundlegend veränderten Besoldungsrechts schritten. Diese Strukturveränderungsprozesse setzt zumeist ab dem Ende der 2000er Jahre ein, wobei wie nicht anders zu erwarten die deutliche Absenkung bis vollständige Streichung der jährlichen Sonderzahlung mindestens bis dahin weiterhin bestehen blieb.
- Ab dem selben Zeitraum in der Mitte der 2000er Jahre hatte das Bundesverfassungsgericht nun insbesondere über die gerade genannten Vorlagebeschlüsse im Gefolge des 17-fach veränderten Sonderzahlungsrechts zu entscheiden. Innerhalb dieses Prozesses kam es zum einen zu dem Ergebnis (und zwar in einer 2007 vollzogenen Entscheidung), dass eventuell eine Unteralimentation einzelner Beamter bzw. einzelner Beamtengruppen bis hin zur gesamten Beamtenschaft womöglich nicht mehr ausgeschlossen werden konnte. Es fand sich nun aber zum anderen in einer komplexen Sachlage: Erstens hatte es in den rund 50 Jahren zuvor nach und nach eine Besoldungsdogmatik entwickelt, die keine differenzierte materielle Prüfung anhand von objektiverbaren Daten vorgesehen hatte, da das generelles juristisches Neuland gewesen wäre (solche in gewisser Hinsicht an rechtsrealistischen Ideen angelehnte Vorstellungen wurden nach dem Zweiten Weltkrieg und zunehmend auch ab den 1950er und 1960er Jahren nicht nur in Deutschland mit gehörigem Zweifel belegt, der bis heute in Teilen nicht ganz ausgeräumt ist) und zugleich auch bis in die erste Hälfte der 2000er Jahre als sachlich nicht nötig erschien, da die Höhe der gewährten Besoldung und Alimentation weitgehend nicht oder nur in Ausnahmesituationen gerichtlich - also in Vorlagebeschlüssen - angezweifelt worden war. Zweitens war es in den 1990er Jahren in Deutschland - auf's Ganze gesehen - zu realen Wohlstandsverlusten gekommen, die wiederum in einzelnen Regionen differenziert zu betrachten gewesen wären oder waren, ohne dass es dafür hinsichtlich des Besoldungsrechts eine Handhabe gab, da ja erst seit 2003 und 2005 das zuvor rund 30 Jahre einheitliche Besoldungsniveau nun stark ausdifferenziert und darin in den nun 17 Rechtskreisen deutlich abgesenkt wurde. Entsprechend blieb die Frage zunächst kaum beantwort- oder gar entscheidbar, ob der auf's Ganze gesehen generelle Wohlstandsverlust die Einschnitte in die und das Absenken der Besoldung rechtfertigen konnte oder ob hier den Beamten ein "Sonderopfer" abverlangt wurde, das verfassungsrechtlich nicht zu rechtfertigen war.
- Entsprechend der bisherigen Rechtspraxis waren die eingehenden und ab der ersten Hälfte der 2000er Jahre in Karlsruhe eingegangenen Vorlagebeschlüsse der Fachgerichte wiederkehrend nicht als sachgerecht zu betrachten und wurden entsprechend nicht selten gar nicht zur Entscheidung angenommen, da sie keine sachgerechte Prüfung vorgenommen hatten. Die Fachgerichte hatten sich entsprechend seit den beginnenden 2000er Jahre und insbesondere nach dem einsetzenden Kontinuitätsbruch im Jahre 2003 auf Grundlage einer für die neue Situation ggf. nicht mehr hinreichenden tradierten Rechtsprechungspraxis mit einer neuen Situation des abgesenkten Besoldungsniveaus im Kontext allgemeiner (jedoch nicht überall gleicher) Wohlstandsverluste auseinanderzusetzen und also die gerichtliche Kontrolle zu vollziehen, ohne dass hierfür die verfassungsrechtliche Rahmung hinreichend präzisiert war. Dabei bleibt weiterhin zentral zu beachten - um nicht dem Interesse der Verantwortungsverwischung auf dem Leim zu gehen, das wiederkehrend die Dienstherrn in ihren Darlegungen leitet -, dass für diese Defizite nicht das Bundesverfassungsgericht oder die Fachgerichtsbarkeit die Verantwortung trugen, sondern ausnahmslos die 17 Besoldungsgesetzgeber, die also das Besoldungsniveau zumeist deutlich absenkten, aber entgegen ihrer Pflicht, eine amtsangemessene Alimentation zu gewähren, keinerlei substanzvolle Prüfung(skriterien) entwickelten, die garantiert hätte(n), dass das Maß der gewährten Alimentation noch amtsangemessen wäre. Damit bewahrheitete sich das, was kurz vor der Föderalimusreform 2006 einer besten Kenner der Materie hellsichtig wie folgt vorausgesagt hatte: "Abgesehen von Einzelproblemen [die er zuvor betrachtet hatte; ST.] ist bei der Zurückverlagerung der Gesetzgebung auf den Gebieten des Besoldungsrechts und des Beamtenversorgungsrechts mit einer rasch
abnehmenden Transparenz des Rechts und einem fortschreitenden
Qualitätsverfalls des Rechts zu rechnen. Wer sich heute mit dem Beamtenversorgungsrecht befasst und beim Einordnen der Ergänzungslieferungen der Kommentare jeweils die Sonderheiten für nur beschränkte Zeit geltende Sonderfassungen an den richtigen Platz bringen will, hat große Probleme. Das Beamtenversorgungsrecht ist
bereits als Bundesrecht nur schwer überschaubar - und jetzt muss man sich vorstellen, dass ein bereits heute nicht sehr transparentes Recht
versiebzehnfacht wird! Das Rechtsgebiet
Beamtenversorgungsrecht ist so kompliziert, dass eine einigermaßen sachgerechte Gesetzgebung des
gebündelten Sachverstands der Experten von
Bund und Ländern bedarf. Kenntnislücken können hier durch Kolleginnen und Kollegen ausgeglichen werden. Die Länder werden mit ihrer Personalausstattung in den Dienstrechtsministerien die Aufgabe aus der neuen Ländergesetzgebung wohl kaum sachgerecht schultern können. Man kann sich andererseits auch eine Personalaufstockung in den Dienstrechtsabteilungen der Ministerien schwer vorstellen. Zum Qualitätsverfall bei einem Nebeneinander von Bundes- und Ländergesetzen im Dienstrecht hat vor nunmehr fast 35 Jahren
Walter Wiese Beindruckendes geschrieben [Anm.]." (
Rudolf Summer, Gedanken zum Gesetzesvorbehalt im Besoldungsrecht, ZBR 2006, S. 120 (128 f.); Hervorhebungen w.i.O.)
- Ab diesem Zeitraum Mitte der 2000er Jahre und aus sicherlich nicht gänzlich unähnlichen Bedenken heraus, wie sie gerade das Zitat offenbarten, begann nun die bundesverfassungsgerichtliche Arbeit an der neuen Besoldungsdogmatik, die man sich vereinfacht als eine Art Ping Pong vorstellen muss, die nicht untypisch für die Kommunikation zwischen Fachgerichtsbarkeit und dem Bundesverfassungsgericht ist: Beim Bundesverfassungsgericht gingen ab 2004 zunehmend Vorlagebeschlüsse ein, die die Fachgerichte unter Betrachtung der alten Besoldungsdogmatik im Kontext der beschriebenen neuen Situation(en) mit Blick auf insbesondere das neue und ggf. 17-fach unterschiedliche Sonderzahlungsrecht erließen, die (die Gerichte) aber diese neue(n) Situationen wiederkehrend nicht hinreichend prüfen konnten, da die Gesetzgeber i.d.R. keinerlei hinreichende Begründung und Prüfung ihrer Gesetzgebung vollzogen hatten, sodass das Bundesverfassungsgericht die Vorlagen vielfach mit der Begründung zurückweisen musste, dass diese Vorlagen der Fachgerichte nicht hinreichend begründet waren, wodurch es in der bundesverfassungsgerichtlichen Begründung der Zurückweisung zwangsläufig erste Direktiven erließ, was bei der Prüfung der Besoldung und Alimentation im Zuge der neuen Situation(en) von der Verwaltungsgerichtsbarkeit zu beachten wäre: Mit jeder Zurückweisung einer Vorlage wurden die Mängel nicht hinreichend substanziierter Vorlagen für alle Beteiligten und also auch das Bundesverfassungsgerichts klarer, sodass nach und nach über die Zuückweisung die Frucht der Arbeit am Recht erkennbar wurde: nämlich eine langsame Klärung dessen, was bei der Prüfung der beklagten Besoldung und Alimentation zu beachten wäre, um hinreichend klären zu können, ob eine Alimentation als amtsangemessen oder verfassungswidrig zu betrachten wäre. Ab nun zeichnete sich in seiner Rechtsprechung gleichfalls mehr und mehr ab, dass das Bundesverfassungsgericht für eine sachlich hinreichende Prüfung ebenfalls die übergreifende Betrachtung ökonomischer Indices voraussetzte, die einen längeren Zeitraum in den Blick nehmen mussten (die in gewisser Weise rechtrealistisch beeinflusste Vorstellungswelt kam in neuem Gewand in jenem Zeitraum verstärkt in die rechtswissenschaftliche Betrachtung - oder eher: in Teilen von ihr - zurück), ohne dass diese Indices und der Zeitraum ihrer Betrachtung bereits gefunden und im verfassungsrechtlichen Rahmen hinreichend statthaft eingeordnet worden wären - dies jeweils unter Beachtung dessen, was ich gestern geschrieben habe: Es kontrolliert niemand mehr das rechtsgültig Recht sprechende Bundesverfassungsgericht, das entsprechend festlegt, was verfassungsrechtlich geboten oder verwehrt ist, oder klarer (wie schon gestern zitiert) als Folge der spezifischen Alleinstellungsmerkmale des Gesetzgebers auf der einen Seite und des Bundesverfassungsgerichts auf der anderen: "Der Besoldungsgesetzgeber verfügt über einen weiten Entscheidungsspielraum. Dem entspricht eine zurückhaltende, auf den Maßstab evidenter Sachwidrigkeit beschränkte verfassungsgerichtliche Kontrolle." (LS. 3 der aktuellen Entscheidung, zugleich ständige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts)
- Im Zuge dieser Art Ping Pong sowohl mit der Fachgerichtsbarkeit als auch mit der Fachwissenschaft, wie es ab etwa der Mitte der 2000er Jahre einsetzte, und den - in diesem Fall jedoch zumeist im Sinne der Darlegung Rudolf Summers wiederkehrend bis heute sachlich weitgehenden ausfallenden - Besoldungsgesetzgebern verständigte sich der Zweite Senat nach und nach auf die bis dahin weiterhin noch unausgearbeitete neue Dogmatik, vollzog also weiterhin die Arbeit am Recht, indem es entsprechende erste Hinweis gab, um im Anschluss zu betrachten, wie die Gerichtsbarkeit und Rechtswissenschaft diese Hinweise aufnahmen, sodass die typische Arbeit am Recht unter neuen Bedingungen fortgeführt wurde, was grundsätzlich über längere Zeiträume zu erfolgen hat und zu verfolgen ist, um fachwissenschaftlich, fachgerichtlich und schließlich bundesverfassungsgerichtlich entscheiden zu können, welche dogmatischen Standpunkte (noch) sinnvoll oder (schon) geändert und dann bis wohin zu ändern wären.
Thema: Beschluss des Bundesverfassungsgerichts (2 BvL 4/18) (Read 4033585 times)