Da ich in einer PM darum gebeten worden bin, eine verfassungsrechtliche Betrachtung der niedersächsischen Familienbesoldung anzustellen, hier eine kurze entsprechende Betrachtung, die - um nicht viel zu lang zu werden - nur einen kleinen, aber wichtigen Ausschnitt betrachten kann:
Der Beamte findet als Folge der hergebrachten Grundsätze des Berufbeamtentums aus Art. 33 Abs. 5 GG eine verfassungsimmanente Schranke der Grundrechte vor und sich deshalb in einem Sonderstatusverhältnis, mit dem Grundrechtsbegrenzungen einhergehen (vgl. nur
Battis, in: Sachs/Battis, GG, 8. Aufl. 2018, Art. 33, Rn. 74 ff.), so z.B. von Art. 2 Abs. 1 GG hinsichtlich des Rechts auf Leben und von körperlicher Unversehrheit, als Folge des Neutralitätsgebots des Staates von Art. 3 Abs. 3 GG hinsichtlich des Benachteiligungsverbots politischer Anschauungen, hinsichtlich der nicht ungestörten Religionsausübung von Art. 4 Abs. 2 GG, hinsichtlich der Meinungsfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 GG und der Freiheit von Forschung und Lehre durch Art. 5 Abs. 3 GG, hinsichtlich der im Einzelfall eingeschränkten Versammlungsfreiheit entgegen Art. 8 Abs. 1 GG, hinsichtlich des Streikverbots entgegen Art. 9 Abs. 3 GG, hinsichtlich der eingeschränkten Freizügigkeit entgegen Art. 11 Abs. 1 GG, hinsichtlich der Einschränkung der freien Berufswahl aus Art. 12 Abs. 1 GG, die daraus resultiert, dass der Beamte dem Dienstherrn seine vollständige Arbeitskraft schuldet, weshalb ein Nebenerwerb zustimmungspflichtig ist, während sich der privatwirtschaftlich Berufstätige frei so viele Beschäftigungsverhältnisse wählen kann, wie er das möchte. Die Liste der Grundrechtsbegrenzungen ließe sich noch verlängern, was hier nicht geschehen braucht, weil es nicht um Vollständigkeit, sondern um Veranschaulichung geht. Der Beamte bleibt zwar Bürger und kann als solcher Grundrechte gegenüber dem Staat geltend machen, dies allerdings nur funktional begrenzt. Auch er genießt so verstanden also Grundrechtsschutz, sieht sich dem Staat gegenüber allerdings in der Lage, dass die für die Erhaltung eines intakten Beamtentums unerläßlich zu fordernden Pflichten des Beamten die Wahrnehmung von Grundrechten durch den Beamten einschränken (BVerfGE 39, 334 <367>;
https://www.servat.unibe.ch/dfr/bv039334.html).
Als Folge der Grundrechtsbegrenzungen verpflichtet nun das Alimentationsprinzip aus Art. 33 Abs. 5 GG den Dienstherrn, den Beamten und seine Familie lebenslang amtsangemessen zu alimentieren (BverfGE 155, 1 <13 Rn. 23>;
https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2020/05/ls20200504_2bvl000418.html). Dass sich die Gewährleistungsgarantie der lebenslang amtsangemessenen Alimentation nicht nur auf den Beamten, sondern ebenso auf seine Familie erstreckt, folgt dabei aus der in Art. 33 Abs. 4 GG festgeschriebene öffentlich-rechtliche Natur des öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnisses, das formal vom privatrechtlichen Arbeitsverhältnis zu unterscheiden ist (
Battis, in: Sachs/Battis, GG, 8. Aufl. 2018, Art. 33, Rn. 46). Die Alimentation muss es dem Beamten ermöglichen, sich ganz dem öffentlichen Dienst als Lebensberuf zu widmen und in rechtlicher wie wirtschaftlicher Sicherheit und Unabhängigkeit zur Erfüllung der dem Berufsbeamtentum zugewiesenen Aufgaben beizutragen. Dabei dürfen die gegenüber den Bezahlungssystemen der Privatwirtschaft bestehenden Besonderheiten des beamtenrechtlichen Besoldungssystems nicht außer Acht gelassen werden, die auf den Charakter des Beamtenverhältnisses als wechselseitiges Dienst- und Treueverhältnis zurückzuführen sind. Angesichts der zwischen Staatsdienst und Privatwirtschaft bestehenden Systemunterschiede müssen die Konditionen (nur) insgesamt vergleichbar sein (BVerGE 130, 263 <293 f.;
https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2012/02/ls20120214_2bvl000410.html). Der Beamte kann sich entsprechend nur ganz dem öffentlichen Dienst als Lebensberuf widmen, wenn nicht nur seine rechtliche wie wirtschaftliche Sicherheit garantiert ist, sondern auch die seiner Familie.
Hier also finden wir die verfassungsrechtliche Rechtfertigung für die Familienalimentation: Der sich in einem aus Art. 33 Abs. 4 und 5 resultierenden Sonderstatusverhältnis befindende Beamte, welches sich in wiederholten Grundrechtsbegrenzungen statuiert, hat das grundrechtsgleiche Individualrecht auf eine gesetzlich festgeschriebene amtsangemessene Alimentation, die sich ebenso auf seine Familie erstreckt, da nur so sicherzustellen ist, dass er sich ganz dem öffentlichen Dienst als Lebensberuf widmen und in rechtlicher wie wirtschaftlicher Sicherheit und Unabhängigkeit zur Erfüllung der dem Berufsbeamtentum zugewiesenen Aufgaben beitragen kann. Die Treuepflicht des Dienstherrn ist gemäß Art. 33 Abs. 4 GG Richtschnur für den Gesetzgeber auch und gerade in ihrer Ausprägung als Fürsorge- und Schutzpflicht, die als grundlegendes Auffangrecht der Beamten gesetzlich fixiert ist (
Battis, in: Sachs/Battis, GG, 8. Aufl. 2018, Art. 33, Rn. 51). Entsprechend hebt das Beamtenstatusgesetz in § 45 als Folge der verfassungsrechtlichen Festschreibungen einfachgesetzlich hervor: "Der Dienstherr hat im Rahmen des Dienst- und Treueverhältnisses für das Wohl der Beamtinnen und Beamten und ihrer Familien, auch für die Zeit nach Beendigung des Beamtenverhältnisses, zu sorgen. Er schützt die Beamtinnen und Beamten bei ihrer amtlichen Tätigkeit und in ihrer Stellung." (
https://www.gesetze-im-internet.de/beamtstg/__45.html).
Das Beamtenverhältnis ist zusammengefasst also kein Dienstvertrag im herkömmlichen Sinne, insbesondere ist es kein entgeltliches Arbeitsverhältnis, aufgrund dessen eine nach Inhalt, Zeit und Umfang begrenzte Arbeitsleistung geschuldet wird und als Entgelt dafür ein Anspruch auf Entlohnung erwächst. Das Beamtenverhältnis begründet vielmehr für den Beamten und den Dienstherrn je selbstständige Pflichten. Diese folgen unmittelbar aus dem Gesetz, sie werden nicht vertraglich vereinbart. Der Beamte hat die Pflicht, dem Dienstherrn seine Arbeitskraft zur Verfügung zu stellen. Der Dienstherr ist verpflichtet, dem Beamten den amtsangemessenen Unterhalt für sich und seine Familie zu gewähren. Die Berücksichtigung der Kinderzahl bei der Besoldung ist daher kein "Beamtenprivileg", sondern Inhalt der geschuldeten Alimentation. Entsprechend wird es den durch Art. 33 Abs. 5 GG gewährleisteten Besonderheiten des Beamtenverhältnisses nicht gerecht, in der Zuwendung kinderbezogener Gehaltsbestandteile ein "Beamtenprivileg" oder ein "doppeltes Kindergeld" zu sehen (BVerfGE 155, 77 <94 Rn. 35>;
https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2020/05/ls20200504_2bvl000617.html).
Das Bundesverfassungsgericht verlangt im dargestellten Rahmen aber gerade keine Besserstellung der Kinder von Richtern und Beamten. Seine Rechtsprechung zum steuerfreien Existenzminimum (vgl. BVerfGE 99, 246) bezieht sich auf alle Kinder. Der Gesetzgeber wäre entsprechend nicht gehindert, den Bedürfnissen von kinderreichen Familien generell in einer Weise Rechnung zu tragen, die jegliche Besserstellung von Beamten gegenüber anderen Erwerbstätigen vermeidet (BVerfGE 155, 77 <94 f f. Rn. 36), was ebenso auf Familien mit einem oder zwei Kindern übertragen werden kann. Von daher haben unlängst die beiden maßgeblichen Besoldungsrechtler des dbb Andreas Becker und Alexia Tepke die Frage aufgeworfen, ob nach den Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts von Mai 2020 zur Mindest- und Familienalimentation goldene Besoldungszeiten für Beamte mit Kindern insbesondere gegenüber privatrechtlich Beschäftigten ausbrechen würden und entsprechend hervorgehoben: "Es besteht die Gefahr, dass allein der Familienkomponente mehr oder weniger die gleiche Bedeutung zukommt wie der mit dem Amt verbundenen und in der Grundbesoldung zum Ausdruck kommenden Leistung jeder einzelnen Beamtin bzw. jedes einzelnen Beamten. Zudem ist es der Öffentlichkeit schwer zu vermitteln, dass 'Beamtenkinder' das Vielfache von 'Nichtbeamten-Kindern' wert sein sollen." (
Tepke/Becker, ZBR 2022, S. 145 <154>). Sie weisen damit schlank darauf hin, dass sich das Leistungsprinzip in den unmittelbar amtsbezogenen und also familienneutralen Besoldungskomponenten und mittelbar im Grundgehalt verwirklicht (BVerfGE 145, 304 >326 f. Rn. 69 f.;
https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2017/05/rs20170523_2bvr088314.html) und eben nicht in den familienbezogenen Besoldungsbestandteilen.
Betrachten wir nun das 2024 vom Land Niedersachsen gewährte Besoldungsniveau, dann finden wir hinsichtlich des in der zweiten Erfahrungsstufe der untersten Besoldungsgruppe A 5 eingruppierten verheirateten Beamten mit zwei Kindern, der seine Familie allein ernährt, folgendes Besoldungsniveau auf Basis folgender Besoldungskomponenten (vgl. Entwurf eines Niedersächsisches Gesetzes über die Anpassung der Besoldung und der Versorgungsbezüge in den Jahren 2024 und 2025 sowie zur Änderung besoldungs- und versorgungsrechtlicher Vorschriften, S. 17, wie ihn Vier hier unlängst gepostet hat:
https://forum.oeffentlicher-dienst.info/index.php/topic,122255.240.html sowie die Anlage 1 zur FEZVO unter
https://voris.wolterskluwer-online.de/browse/source/csh-da-filter%21a52e918e-8a02-41f8-8b62-1c4b6a92ff6a--WKDE_LTR_0000003520%234598741d09b43d5889346722969e29ab):
Grundgehalt: 29.746,- € (leistungsbezogene Komponente)
Sonderzahlung: 1.200,- € (in weiten Teilen leistungsbezogene Komponente)
Familienzuschlag: 7.227,43 € (familienbezogene Komponente)
Sonderzahlung Kinder: 500,- € (familienbezogene Komponente)
Einmalzahlung Kinder: 2.000,- € (familienbezogene Komponente)
Familienergänzungszuschlag: 7.066,56 € (familienbezogene Komponente)
So verstanden stehen dem leistungsbezogenen familienneutralen Grundgehalt in Höhe von 29.746,- € familienbezogene Besoldungskomponenten in Höhe von 16.793,99 € gegenüber. Der Grundgehaltssatz wird so von 29.746,- € auf 46.539,99 € bzw. um 56,5 % erhöht. Der prozentuale Anteil der familienbezogenen Besoldungskomponenten an der Gesamtbesoldung in Höhe von 47.739,99 beträgt 35,2 %.
Damit sich eine solch hohe Familienbesoldung und so ein offensichtliches Nebengehalt neben dem Grundgehalt sachlich rechtfertigen ließe, müsste der Besoldungsgesetzgeber zunächst einmal sachlich anhand des tatsächlichen Bedarfs begründen, dass dieser allein hinsichtlich des Ehepartners und der beiden Kinder monatlich rund 1.400,- € ausmachen würde. Darüber hinaus hat das Bundesverfassungsgericht in seiner Rechtsprechung zum alimentationsrechtlichen Mehrbedarf kinderreicher Beamter hinsichtlich der drei- und vierköpfigen Beamtenfamilie hervorgehoben:
"Legt man etwa das gegenwärtige System der Besoldungsstruktur zugrunde, das, wie dargelegt, verfassungsrechtlich nicht festgeschrieben ist, so entspricht es bei natürlicher Betrachtung einer gewissen Selbstverständlichkeit, daß bei der Familie mit einem oder zwei Kindern der Kindesunterhalt ganz überwiegend aus den allgemeinen, d. h. 'familienneutralen' und insoweit auch ausreichenden Gehaltsbestandteilen bestritten werden kann und die kinderbezogenen Gehaltsbestandteile ergänzend hinzutreten. In diesem Fall bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken dagegen, wenn dieser Betrag in seiner Höhe erheblich unter den Beträgen bleibt, die von der Rechtsordnung als Regelsätze für Kindesunterhalt als angemessen erachtet und veranschlagt werden." (BVerfGE 44, 240 <274 f.>;
https://www.servat.unibe.ch/dfr/bv044249.html).
Es ist also weiterhin davon auszugehen, dass der Kindesunterhalt bei Familien mit einem oder zwei Kindern ganz überwiegend aus den "familienneutralen" und insoweit auch ausreichenden Gehaltsbestandteilen bestritten werden kann und die kinderbezogenen Gehaltsbestandteile ergänzend hinzutreten. Nimmt man nun die Düsseldorfer Tabelle als Maßstab, die das Bundesverfassungsgericht in der genannten Entscheidung ebenfalls unter anderem herangezogen hat (vgl. BVerfGE 44, 240 <274>), dann ergibt sich folgendes Bild: Bei einem Nettomonatsgehalt von rund 3.910,- €, von dem der genannte Gesetzentwurf auf der S. 18 ausgeht, ergibt sich laut Düsseldorfer Tabelle in den 18. ersten Lebensjahren ein nach Lebensalter gemittelter monatlicher Bedarf pro Kind von 715,67 € (vgl.
https://www.olg-duesseldorf.nrw.de/infos/Duesseldorfer_Tabelle/Tabelle-2024/2023_12_11_Duesseldorfer_Tabelle_-2024.pdf), also für beide Kinder ein Bedarf 1.431,33 €. Legt man nun nur die unmittelbar kinderbezogenen Besoldungskomponenten zugrunde, dann ergibt sich eine entsprechende monatliche familienbezogene Besoldung in Höhe von 686,37 € (vgl. die genannten Beträge, zu denen noch die Sonder- und Einmalzahlung für die Kinder zu addieren sind:
https://oeffentlicher-dienst.info/c/t/rechner/beamte/ni?id=beamte-nds-2024&g=A_5&s=1&f=3&fstand=v&z=100&zulageid=10.1&zulageid=10.2&zulage=&stj=2024&stkl=1&r=0&zkf=2&pvk=2u). Die kinderbezogenen Besoldungsbestandteile werden so offensichtlich in einer Höhe geregelt, dass der Kindesunterhalt nicht "ganz überwiegend" aus den familienneutralen Komponenten gewährt wird; denn wäre das der Fall, müsste sich der Beamte insgesamt zwangsläufig als überalimentiert zeigen, da nicht knapp 700,- € kinderbezogene Familienkomponenten gewährt werden könnten, wenn die "familienneutrale" Gehaltsbestandteile bereits "ganz überwiegend" ausreichten, um den sachgerechten Kindesunterhalt zu gewährleisten. Diese so geregelte Überalimentation fände also keinen sachlichen Grund, was sie als solche qualifizierte.
Eine solche amtsangemessene Gewährleistung der Familienalimentation war hingegen in Niedersachsen bis 2022 offensichtlich noch der Fall, als die kinderbezogenen Familienzuschläge noch 308,21 € betragen hatten und so nur rund 45 % der heutigen Höhe aufwiesen (vgl.
https://oeffentlicher-dienst.info/c/t/rechner/beamte/ni/a/2023?id=beamte-nds-2023&g=A_5&s=1&f=3&fstand=v&z=100&zulageid=10.1&zulageid=10.2&zulage=&stj=2024&stkl=1&r=0&zkf=2&pvk=2u). Es wäre jetzt also zunächst einmal vom Gesetzgeber unabhängig vom Familienmodell zu begründen, wieso 2024 kinderbezogene Zuschläge von 686,37 € gewährt werden, die sich um über 120 % höher darstellen als die des Jahres 2022. Eine solche Begründung ist dem Gesetzentwurf allerdings nicht zu entnehmen. Nicht umsonst hebt sie hinsichtlich der gegenüber 2022 erneuten Ausweitung kinderbezogener Besoldungskomponenten um jährlich 2.000,- € durch Regelung einer kinderbezogenen Einmalzahlung in Höhe von jährlich 1.000,- € je Kind aus: "Angesichts der im Bereich der Grundsicherung stark gestiegenen Regelbedarfssätze und der Leistungen für die laufenden Kosten der Unterkunft und Heizung einer vierköpfigen Bedarfsgemeinschaft bedarf es zudem einer zusätzlichen einmaligen Maßnahme, um für das Jahr 2024 eine amtsangemessene Alimentation sicherzustellen. Hierzu wird einmalig für das Jahr 2024 für jedes erste und zweite anspruchsberechtigte Kind ein Auffangbetrag von 1 000 Euro analog der kinderbezogenen Sonderzahlung gewährt. Für zwei Kinder ergibt sich eine Summe von 2 000 Euro." Ein sachlicher Bezug zwischen den Bedarfssätzen und den gedeckten warmen Unterkunftskosten von Bedarfsgemeinschaften und der Beamtenalimentation ist der Darlegung jedoch nicht zu entnehmen, da zwischen beiden ein qualitativer Unterschied gegeben ist, der sich auch in der Bemessug der Besoldung niederschlagen muss (BVerfGE 155, 1 <24 Rn. 47), und da zwischen der Mindestalimentation als einem mittelbar auf Grundsicherungsleistungen zurückzuführenden Kontrollparameter, der die Grenze zur Unteralimentation betrachtet (BVerfGE 155, 77 <93 f. Rn. 32>), und der amtsangemessenen Alimentation kein sachlicher Zusammenhang besteht (vgl. zuletzt nur
Schwan, ZBR 2023, S. 181 <187 f.>).
