Beschluss des Bundesverfassungsgerichts (2 BvL 5/18 u.a.)

[BuBea]

"Für die Besoldungsgruppen des höheren Dienst würde ich nun - wenn man sicher gehen will, seine Sache als Kläger hinreichend voranzubringen - einen ggf. nicht geringen Begründungsaufwand sehen. Dabei bleibt der methodische Rahmen, innerhalb dessen sich der Kläger "austoben" kann, im Rahmen der zweiten Prüfungsstufe wie gesagt m.E. recht eng (vgl. ab der Rn. 98):

- Die Ausführungen zur Qualität der Tätigkeit und Verantwortung eines Amtsträgers (Rn. 99 ff.) wirken auf mich recht allgemein."

Ich verstehe die Aufgabenteilung von Besoldungsgesetzgeber und DH in der Rn. 99 noch nicht so recht.
Mal abgesehen von dem grundsätzlichen Ansatz hier den DH für das Gerichtsverfahren in die Verantwortung zu nehmen, stellt sich mir die Frage, ob es i.R. der konkreten Rn. 99 in Bezug auf die Bewertung der Qualität der Tätigkeit und Verantwortung noch eine größere Relevanz hat, dass der DH hierzu vortragen darf/soll?

[SwenTanortsch]

"Für die Besoldungsgruppen des höheren Dienst würde ich nun - wenn man sicher gehen will, seine Sache als Kläger hinreichend voranzubringen - einen ggf. nicht geringen Begründungsaufwand sehen. Dabei bleibt der methodische Rahmen, innerhalb dessen sich der Kläger "austoben" kann, im Rahmen der zweiten Prüfungsstufe wie gesagt m.E. recht eng (vgl. ab der Rn. 98):

- Die Ausführungen zur Qualität der Tätigkeit und Verantwortung eines Amtsträgers (Rn. 99 ff.) wirken auf mich recht allgemein."

Ich verstehe die Aufgabenteilung von Besoldungsgesetzgeber und DH in der Rn. 99 noch nicht so recht.
Mal abgesehen von dem grundsätzlichen Ansatz hier den DH für das Gerichtsverfahren in die Verantwortung zu nehmen, stellt sich mir die Frage, ob es i.R. der konkreten Rn. 99 in Bezug auf die Bewertung der Qualität der Tätigkeit und Verantwortung noch eine größere Relevanz hat, dass der DH hierzu vortragen darf/soll?

Der allgemeine Charakter ergibt sich im Vergleich zu den bisherigen Maßstäben, nicht nur hier, sondern für die zweite Prüfungsstufe insgesamt. Entsprechend lohnt es sich, die bislang heranzuziehenden Maßstäbe der zweiten Prüfungsstufe - vgl. nur deren Darlegung in der Entscheidung vom 4. Mai 2020, https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2020/05/ls20200504_2bvl000418.html, Rn. 84 ff. - mit den ab heute heranzuziehenden ab der Rn. 98 der aktuellen Entscheidung zu vergleichen. Darauf bezogen sich meine Ausführungen.

Das Abwälzen der Darlegungslast auf den Dienstherrn ist dabei durchaus schlüssig und dient unter anderem, aber nicht nur dem effektiven Rechtsschutz, soll also Verfahren beschleunigen (die Gesetzesbegründung von Besoldungsanpassungsgesetzen bleibt hinsichtlich der Entwicklung bspw. der Beihilfe und Versorgung regelmäßig - jedenfalls bislang - eher allgemein; auch - aber nicht allein - deshalb wird im Rahmen des neu austarierten "Pflichtenhefts" dem Dienstherr eine ggf. noch einmal maßgeblichere Rolle in besoldungsrechtlichen Verfahren zugewiesen, als das bislang der Fall war).

Allerdings ist das "Pflichtenheft" hinsichtlich der zweiten Prüfungsstufe nun wiederkehrend signifikant allgemeiner, was der jeweilige Vergleich der vormaligen und nun anzuwendenden Maßstäbe zeigt. Das offenbart sich auch schon daran, dass auch auf der zweiten Prüfungsstufe bislang Parameter zu bilden waren, womit sich ein gewisser - sprachlich geformte - Gleichklang in beiden Prüfungsstufen wiederfand; nun allerdings werden auf der zweiten Prüfungsstufe nur noch Kriterien, aber keine Parameter mehr gebildet. Insgesamt zeigt sich auch hier - in den Maßstäben der zweiten Prüfungsstufe - eine komplexe Umformung des 2015 entwickelten und seitdem konkretisierten "Pflichtenhefts", weshalb man offensichtlich von einem Wandel der neueren Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sprechen darf.

Die Folgen werden sich erst mehr und mehr in der Anwendung des "Pflichtenhefts" offenbaren, dürfen aber wohl schon heute als komplex prognostiziert werden.

[GoodBye]

Der allgemeine Charakter ergibt sich im Vergleich zu den bisherigen Maßstäben, nicht nur hier, sondern für die zweite Prüfungsstufe insgesamt. Entsprechend lohnt es sich, die bislang heranzuziehenden Maßstäbe der zweiten Prüfungsstufe - vgl. nur deren Darlegung in der Entscheidung vom 4. Mai 2020, https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2020/05/ls20200504_2bvl000418.html, Rn. 84 ff. - mit den ab heute heranzuziehenden ab der Rn. 98 der aktuellen Entscheidung zu vergleichen. Darauf bezogen sich meine Ausführungen.

Das Abwälzen der Darlegungslast auf den Dienstherrn ist dabei durchaus schlüssig und dient unter anderem, aber nicht nur dem effektiven Rechtsschutz, soll also Verfahren beschleunigen (die Gesetzesbegründung von Besoldungsanpassungsgesetzen bleibt hinsichtlich der Entwicklung bspw. der Beihilfe und Versorgung regelmäßig - jedenfalls bislang - eher allgemein; auch - aber nicht allein - deshalb wird im Rahmen des neu austarierten "Pflichtenhefts" dem Dienstherr eine ggf. noch einmal maßgeblichere Rolle in besoldungsrechtlichen Verfahren zugewiesen, als das bislang der Fall war).

Allerdings ist das "Pflichtenheft" hinsichtlich der zweiten Prüfungsstufe nun wiederkehrend signifikant allgemeiner, was der jeweilige Vergleich der vormaligen und nun anzuwendenden Maßstäbe zeigt. Das offenbart sich auch schon daran, dass auch auf der zweiten Prüfungsstufe bislang Parameter zu bilden waren, womit sich ein gewisser - sprachlich geformte - Gleichklang in beiden Prüfungsstufen wiederfand; nun allerdings werden auf der zweiten Prüfungsstufe nur noch Kriterien, aber keine Parameter mehr gebildet. Insgesamt zeigt sich auch hier - in den Maßstäben der zweiten Prüfungsstufe - eine komplexe Umformung des 2015 entwickelten und seitdem konkretisierten "Pflichtenhefts", weshalb man offensichtlich von einem Wandel der neueren Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sprechen darf.

Die Folgen werden sich erst mehr und mehr in der Anwendung des "Pflichtenhefts" offenbaren, dürfen aber wohl schon heute als komplex prognostiziert werden.

Es kann eigentlich nur so sein, dass sich der Schwerpunkt zurückverlagert ins Verfassungsrecht, und damit in die Stufe 2.

Wenn man sich anschaut, wohin die Prüfung eventuell führt, frage ich mich auch, was es bedeutet, wenn der Gesetzgeber zukünftig eine ,,Neuregelung" zu erlassen hat.

Nichtigkeit kann eigentlich nicht Nichtigkeit einzelner Bestandteile der Besoldungstabelle meinen. Da die Tabelle in sich im Zusammenhang stehen muss, muss der Gesetzgeber die Tabelle m.E. vollständig neu erstellen.

Die ganze Prüfung ist eigentlich komplett absurd. Man erhebt Feststellungsklage, das Gericht verbindet die Verfahren A5 bis A15 und legt vor, das Verfassungsgericht prüft die komplette Tabelle, A15 geht durch, der A15-Kläger verliert die Feststellungsklage. Der Gesetzgeber legt ein vollständiges Reparaturgesetz vor, nach dem alle bis A14 verfassungsgemäß besoldet werden, A15 fällt danach hinter A13 zurück.

Das kann ja nicht Sinn der Übung sein.

[Gruenhorn]

Das sehe ich genauso. Nach altem "Recht" war ja auch die Frage der Zulässigkeit immer mit dabei. Auch Jetzt schwingt das immer mit, wenn nur untere BesGr direkt betroffen sind. Eine solche Betrachtungsweise ist aber Mut einem effektiven Rechtsschutz nicht vereinbar. Denn sonst müsste ein Kläger aus dem höheren Dienst um Recht zu bekommen auf eine eventuelle Klage eines unmittelbar von Prekarität betroffenen Kläger warten.

Wie bereits geschrieben wurde, wäre dann eine systemische Prüfung angezeigt von A3 bis A16 oder man argumentiert mit einer Fiktion von einer geheilten  Tabellenbasis oder so..
Jedenfalls sind die Exkurse im aktuellen Beschluss mit Fokus auf effektiven Rechtsschutz hier im Zweifelsfall hilfreich in der Begründung.

[Kreidefresser]

leider verliere ich immer mehr den Überblick, da die Diskussion in Teilen doch sehr speziell wird. Das Problem, dass einige bereits jetzt eine Verletzung auch bei höheren Besoldungsgruppen belegen wollen, ist sicher sinnvoll für alle, die sich bereits im Klageverfahren befinden.

Ist es aber nicht viel sinnvoller das zu erwartende Reparaturgesetz (bzw. Gesetze in den jeweiligen Rechtskreisen) abzuwarten? Ich meine das Verfassungsgericht hat bereits deutlich gemacht, dass auch die Verringerung der Abstände zwischen den Besoldungsstufen um mehr als 10% in 5 Jahren ein Problem wäre. Nimmt man jetzt das Berliner Beispiel, müsste ja das alte A11 das neue A7 sein, behält man nun alle Abstände zwischen den Besoldungsstufen zu 90% bei, hebt das die oberen Stufen doch automatisch an. geht der Gesetzgeber diesen Weg muss er sich daran messen lassen.

Wählt er den Weg der Zuschläge kommt die Frage der Abschmelzung hinzu, die meines Erachtens mit dem aktuellen urteil vom Tisch sein sollte.

Jedes Reparaturgesetz muss ja ebenfalls wieder verfassungsgemäß sein und zwar vollständig, da es bei der Besoldung ausnahmsweise rückwirkend eine neue Rechtslage schafft. Das einzige Problem wäre dann doch, dass das Klagespiel bei einer nicht verfassungsgemäßen Ausgestaltung von vorne beginnt, oder sehe ich das falsch?

[GoodBye]

Genau, es ist die absurde Situation, dass etwas (derzeit) rechtmäßig ist, was aber nach Behebung rechtswidriger Zustände, die damit im Zusammenhang stehen, ebenfalls im Wechsel dann rechtswidrig wird.

Irrwitzigerweise führt dies sogar dazu, dass der Kläger in diesem Fall die Klage verliert und die Kosten trägt.

Das müsste in einem Rechtsstaat eigentlich dazu führen, dass das zugrunde liegende Verfahren bis zur gesetzlichen Neuregelung offen bleibt. Der Kläger hat den Rechtsweg dann ja komplett erfolglos beschritten.

Er müsste dann in quasi gleicher Sache erneut klagen, wenn das neue Gesetz da ist. Verbrauch?

Es zeigt nur, wie widersinnig es ist, die Kläger einzelne Feststellungsverfahren hinsichtlich der eigenen Besoldungsgruppe führen zu lassen. Eine Behebung einzelner Sachverhalte hat aufgrund der Systematik häufig zwingend Implikationen für Sachverhalte, bei denen aktuell die Parameter noch nicht ansprechen.

Lösung: Jährliche Anzeige wie gehabt. Normenkontrolle, ggf. mit einem Verbandsklagerecht im Rahmen derer notfalls jedes Jahr die Überprüfbarkeit des gesamten Gesetzes erfolgt. Macht 17 Verfahren, fertig ist die Laube.

[SwenTanortsch]

Genau, es ist die absurde Situation, dass etwas (derzeit) rechtmäßig ist, was aber nach Behebung rechtswidriger Zustände, die damit im Zusammenhang stehen, ebenfalls im Wechsel dann rechtswidrig wird.

Irrwitzigerweise führt dies sogar dazu, dass der Kläger in diesem Fall die Klage verliert und die Kosten trägt.

Das müsste in einem Rechtsstaat eigentlich dazu führen, dass das zugrunde liegende Verfahren bis zur gesetzlichen Neuregelung offen bleibt. Der Kläger hat den Rechtsweg dann ja komplett erfolglos beschritten.

Er müsste dann in quasi gleicher Sache erneut klagen, wenn das neue Gesetz da ist. Verbrauch?

Es zeigt nur, wie widersinnig es ist, die Kläger einzelne Feststellungsverfahren hinsichtlich der eigenen Besoldungsgruppe führen zu lassen. Eine Behebung einzelner Sachverhalte hat aufgrund der Systematik häufig zwingend Implikationen für Sachverhalte, bei denen aktuell die Parameter noch nicht ansprechen.

Lösung: Jährliche Anzeige wie gehabt. Normenkontrolle, ggf. mit einem Verbandsklagerecht im Rahmen derer notfalls jedes Jahr die Überprüfbarkeit des gesamten Gesetzes erfolgt. Macht 17 Verfahren, fertig ist die Laube.

Ohne eine Diskussion wieder aufleben zu lassen, die wir hier nicht noch einmal führen sollten, erinnert mich das, was ihr hier im Verlauf des Abends geschrieben habt - insbesondere GoodByes letzte Zusammenfassungen - an das Bild des Flummis, das ich vor ein paar Tagen gebraucht habe. Denn auch hier passen die Ergebnisse irgendwie nicht zu den Gegenständen. Die Ergebnisse wirken also wie ein Flummi, den man faktisch wiederkehrend identisch fallenlässt, der aber mit dem ersten Aufprall mit jedem neuen Wurf bereits in jede erdenkliche Richtung abhebt, um danach mit dem zweiten Aufprall in eine endgültig nicht mehr voraussehbare Richtung zu springen. Das, was ihr jetzt in den letzten Beiträgen ausgeführt habt, erinnert mit zwei Prüfungsstufen wie mit zweimaligem Aufprallen eines Flummis an diesen Zustand keiner erwartbaren Regelhaftigkeit.

Dabei lässt der Ausgangspunkt, den der Zweite Senat vor den Maßstäben ausführt und der für ihn ein gewichtiges Argument für die Erweiterung des Gegenstands - also seine Ausweitung auf regelmäßig alle Besoldungsgruppen - ist, eine ziemlich geregelte Prüfung mit entsprechend ebenfalls regelhaften Ergebnissen erwarten. Entsprechend führt der Senat in der Rn. 37 aus (Hervorhebungen durch mich):

"Dementsprechend ist es mit Rücksicht insbesondere auf die besoldungsgruppenübergreifende Relevanz der jeweiligen Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und des allgemeinen Lebensstandards für eine amtsangemessene Besoldung (vgl. BVerfGE 155, 77 <89 Rn. 26> – Alimentation kinderreicher Beamter; stRspr) gerechtfertigt, vorliegend in den streitbefangenen Jahren jeweils sämtliche Besoldungsordnungen A des Landes Berlin der verfassungsgerichtlichen Prüfung zu unterwerfen. Hierfür spricht zudem, dass durch die jährlichen beziehungsweise doppeljährlichen Besoldungsanpassungsgesetze eine weitgehend lineare Anpassung der Bezüge vorgenommen wurde, die nicht zwischen den einzelnen Besoldungsgruppen der Besoldungsordnungen differenziert."

Mit der hervorgehobenen Passage wird also ausgesagt, dass sich die Anhebung der Besoldung ab den Jahren ab 1996 in den einzelnen Besoldungsgruppen offensichtlich verhältnismäßig parallel entwickelt habe, was auch der Fall war (eine allerdings in allen Unterschieden recht einheitliche Unterschiedlichkeit finden wir zwischen den mittleren und denen des gehobenen und höheren Diensts mit seit 2003 wenigen Ausnahmen von 940,- € und 640,- € nur im Sonderzahlungsrecht). Wenn wir uns darüber hinaus die Tariflohnentwicklung anschauen, dann finden wir hier zwar - nicht zuletzt in Berlin - eine je eigene Entwicklung, die aber überwiegend mit ähnlichen Tendenzen eine ebenfalls verhältnismäßig einheitliche Struktur zwischen den jeweiligen Entgeltgruppen erwarten lassen sollte (vgl. zur Tariflohnentwicklung in Berlin in der Entscheidung vom 4. Mai 2020 die Rn. 124 ff.). Ein sachgerecht "spitz" bemessener erster Parameter sollte also eigentlich zwischen den verschiedenen Besoldungs-/Entgeltgruppen verhältnismäßig ähnliche Entwicklungen abbilden, also in einem recht hohen Anteil an Parameterwerten schon auf den ersten Blick Regelhaftigkeiten erkennen lassen. Betrachtet man aber die Rn. 131 f. der aktuellen Entscheidung, sieht man einen Flummi; denn die Parameterwerte springen in einer Art und Weise hin und her, dass selbst bei längerer Betrachtung eine Regelhaftigkeit zwischen den Vergleichsgruppen kaum auszumachen ist, und zwar in allen Jahren wiederkehrend, was hier nur am Jahr 2020 dokumentiert werden soll (die Tabelle der Rn. 131 f. als Ganze kann sich ja jeder selbst anschauen):

Erster Parameterwert im Jahr 2020

A/E5 A/E6 A/E7 A/E8 A/E9 A/E10 A/E11 A/E12 A/E13 A/E14 A/E15 A/E16
9,13  5,46  2,32  -1,18 6,86  6,14    1,86    12,08   6,87    2,94    4,29    3,94 

Die Frage ist, wieso ist das so? Die Antwort kann m.E. nur lauten, weil hier methodisch irgendetwas zwischen den tatsächlichen Verhältnissen und ihrer Abbildung verquer läuft. Damit will ich nicht die Diskussion der letzten Tage wieder aufleben lassen, da wir hier - wie das die letzten Tage gezeigt haben - zu keiner einheitlich von allen getragenen Sicht auf die Dinge gelangen werden. Die Saat des Zweifels sollte ggf. aber - wir werden noch einige interessante Wendungen in den nächsten Jahren im Besoldungsrecht vorfinden, schätze ich, da m.E. mit der aktuellen Entscheidung noch nicht das letzte Gefecht geschlagen sein dürfte - einfach im Hinterkopf bleiben, finde ich, und zwar das nur umso mehr, wenn der Irrwitz, den GoodBye vorhin beschrieben hat, nun die Regel sein soll. Denn wie gesagt, Berlin ist von den Besoldungsrechtskreisen gerade einer derer, die nach der Reföderalisierung des Besoldungsrechts ab 2003/06 besonders geringe Anpassungen der Besoldung vorgenommen haben. In anderen Rechtskreisen dürften die Parameterwerte der ersten Prüfungsstufe eher noch einmal erheblich geringer sein als in Berlin.

Im von GoodBye beschriebenen Rahmen wäre ein Verbandsklagerecht entsprechend allemal sehr zu begrüßen - das müsste aber gesetzliche geregelt werden und ist so oder so dem Verwaltungsrecht eher recht fern. So oder so wird uns aber diesen Gefallen einer entsprechenden gesetzlichen Regelung ganz sicher in den nächsten Jahren nicht getan werden, und zwar je wahrscheinlicher nicht, je mehr auch die Besoldungsgesetzgeber die faktische Wirkung der aktuellen Entscheidung durchdringen werden.

Zugleich kann für aktuelle und zukünftige gesetzliche Regelungen mit einiger Wahrscheinlichkeit positiv stimmen, was ich vorhin zum unmittelbare Verstoß gegen das Abstandsgebot geschrieben habe. In dem Moment, wo Vorlagen, die eine Betrachtung des Partnereinkommens beinhalten, vom Bundesverfassungsgericht aufgerufen werden, werden wir im hohen Maße eine Verletzung des Abstandsgebots vorfinden, die für sich allein schon als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums wiederkehrend zur Verfassungswidrigkeit der Norm führen wird, da hier de facto eine vollständige Einebnung der Abstände in unteren Besoldungsgruppen gegeben ist. In weiteren Fällen wird diese unmittelbare Verletzung des Abstandsgebots zu einem erfüllten Parameter im Rahmen der ersten Prüfungsstufe führen.

[Verwaltungsgedöns]

Können wir uns darauf einigen, dass das Urteil des Verfassungsgerichts ein Bürokratiewitz ist? Oder aus einem Kafka-Text stammt? Das Urteil hat nur vermeintlich Klarheit geschaffen. Die Urteile der nächsten Bundesländer werden auch nicht verständlicher. Es weiß noch immer niemand, wieviel er mindestens nachbezahlt bekommen muss. Die Diskussion der letzten drölftausend Seiten bringt immer neue Probleme und Interpretationen hervor. Ich habe das Gefühl, dass wenn alles berücksichtigt wird und in einem Nachzahlungsgesetz niedergeschrieben wird, ein Wurmloch entsteht und wir in eine andere Dimension reisen. Was soll das? Das Gericht hat sinngemäß beschlossen, dass Berlin ein neues Gesetz erlassen muss. Aber warum hat es hierbei nicht einfach verfügt, dass ganz am Anfang der Tabelle A5 Stufe 1 netto 3.200 Euro haben muss und dann jede Erfahrungsstufe Plus 5 Prozent uns jede Besoldungagruppe plus 10 Prozent sein muss. So alles fertig. Für dieses Bürokratiemonster haben die wieviel Jahre benötigt? 15 Jahre? Hätten die nicht einfach eine neue Tabelle Ausrechnen können? In Düsseldorf wird jedes Jahr eine Tabelle für Kindesunterhalt ausgerechnet. Bei Gott, dass kann doch nicht so schwer sein.