IV. KonsequenzenDiese hier skizzierte Neustrukturierung kann nun aber offensichtlich nicht ohne Konsequenzen für die Gerichtsverfahren sein (sie ist also vom Senat bezweckt), was allein schon daraus resultiert, dass der Senat in der genannten Randnummer fortfährt (was gleichfalls in einer Prozessstrategie zu bedenken ist):
„Auch umgekehrt müssen sich die Gerichte dann, wenn kein Parameter erfüllt ist und deshalb die Vermutung amtsangemessener Besoldung besteht, nicht von sich aus auf die Suche nach diese Vermutung widerlegenden alimentationsrelevanten Kriterien begeben. Der Frage, ob trotz Nichterfüllung sämtlicher Parameter der ersten Prüfungsstufe die Besoldung gleichwohl evident unzureichend bemessen ist, haben sie nur nachzugehen, soweit dazu nach den konkreten Umständen des Falles, insbesondere aufgrund eines entsprechenden Beteiligtenvorbringens im gerichtlichen Verfahren, Anlass besteht.“
Ist also kein Parameter der ersten Prüfungsstufe als verletzt anzusehen, dann liegt die Beweislast nun ausschließlich beim Kläger – der Ermittlungsgrundsatz ist damit auch hier konkretisiert; auch das wird nicht zuletzt mit der Möglichkeit der Vorabprüfung zu einer erheblichen Effektivierung des Rechtsschutzes führen. Auch hier spielt nun also nicht mehr das Gesetzgebungsverfahren die zunächst einmal besonders zu betrachtende Rolle – sondern der effektive Rechtsschutz wird weiterhin durch die aktuelle Entscheidung nach dorthin verortet, wo auch sein tatsächlicher Ort ist: nämlich in das gerichtliche Verfahren.
Entsprechend hebt der Senat daraufhin in der genannten Randnummer 97 weiter hervor:
„Bei genau einem erfüllten Parameter sind im Rahmen der gerichtlichen Kontrolle – neben den Ergebnissen der ersten Prüfungsstufe – insbesondere die vom Gesetzgeber jeweils für maßgeblich befundenen weiteren alimentationsrelevanten Kriterien in Betracht zu ziehen, ferner solche, deren Relevanz für die Beurteilung der Amtsangemessenheit sich nach den konkreten Umständen aufdrängt. Soweit sich dem Gesetzgeber bei der Konkretisierung und relativen Gewichtung der jeweils maßgeblichen alimentationsrelevanten Kriterien Spielräume für eigene Einschätzungen und Bewertungen eröffnen, dürfen die Gerichte nicht ihre eigenen Einschätzungen und Bewertungen an die Stelle derjenigen des Gesetzgebers setzen, sondern sind auf eine Nachvollziehbarkeits- und Vertretbarkeitskontrolle beschränkt.“
Damit ist den vier Parametern der Fortschreibungsprüfung ein – zu einem späteren Zeitpunkt sicherlich noch einmal erheblicher tiefgehender zu betrachtender – Gehalt zugeordnet worden, der signifikant konkreter ist, als das zuvor im bisherigen „Pflichtenheft“ der Fall gewesen ist, und der also auch hier mindestens im gewissen Maße an Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten anknüpft. Denn verhältnismäßig ist eine Entscheidung des Gesetzgebers in dem Moment, wo sie gleichzeitig von einem legitimen Zweck geleitet wird und geeignet, erforderlich sowie angemessen ist. Gleichzeitig ist nun zweitens der vormals eher unklare Ermittlungsgrundsatz in besoldungsrechtlichen Verfahren erheblich konkretisiert worden: Ist kein Parameter der neuen ersten Prüfungsstufe nach Ansicht des Fachgerichts erfüllt, liegt es am Kläger, einen entsprechenden anderen Nachweis zu führen, also seine Ansichten hinreichend zu begründen. Zeigen sich hingegen zwei Parameter als unmittelbar erfüllt, liegt die Darlegungslast ausschließlich beim Beklagten, die Vermutung einer verfassungswidrigen Unteralimentation zu entkräften. Auch hier trifft das Fachgericht nun kein eigenständiger Ermittlungsgrundsatz mehr. Ist hingegen genau ein Parameter als erfüllt anzusehen, gilt es Klägern und Beklagten, ihre je eigene Sicht auf die Dinge hinreichend zu begründen. Auch hier kommt der Fachgerichtsbarkeit eine allenfalls bedingte Ermittlungspflicht zu, die sie mindestens weit überwiegend regelmäßig auf den Beklagten delegieren kann. Die Darlegungslast obliegt vorrangig ihm, was allerdings den Kläger nicht enthebt, die Begründetheit seiner Klage nachzuweisen. Entsprechend ist also drittens davon auszugehen, dass – sobald die Fachgerichtsbarkeit sich sicher genug sieht, die aktuelle Entscheidung hinreichend durchdrungen zu haben – über besoldungsrechtliche Verfahren nun in einer erheblich kürzeren Zeit entschieden werden kann, da sich für sie der Aufwand erheblich geringer zeigt, während dahingegen der Aufwand im Rahmen der ihn treffenden Darlegungslast für den Beklagten nun deutlich größer wird, der Kläger aber seine Klage in der Regel vor Klageerhebung bereits recht weit vorangetrieben hat, sodass mit dieser Klageerhebung alsbald – je nach Güte der Begründetheit der Klage – die Verwaltungsgerichtsbarkeit den Ball ins Feld des Beklagten kicken kann, der dann in angemessener Zeit seiner ihn treffenden Darlegungslast nach seiner Ansicht hinreichend nachkommen kann – eben eine Effektivierung des Rechtsschutzes durch die sich so abzeichnende Möglichkeit erheblich kürzerer Verfahrensdauern, die spätestens heute auch zu fordern war.
V. FazitAus den sich so darstellenden Neuausrichtungen folgen nun grundlegende Konsequenzen für eine Prozessstrategie, also ein Fazit.
1. Zunächst einmal sollte sich die Verwaltungsgerichtsbarkeit derzeit in laufenden Verfahren veranlasst sehen, die aktuelle Rechtsprechung zu durchdringen. Das dürfte – um zu einem sachgerechten Verständnis zu gelangen – einige Zeit in Anspruch nehmen (ich für mein Teil sehe mich zumindest trotz intensiver Auseinandersetzung mit ihr noch immer außerstande, behaupten zu können, die Entscheidung hinreichend durchdrungen zu haben; anderen mag das schneller gelingen, mir ist das nicht möglich, da ich weiterhin noch nicht alle mich umtreibenden Fragen an sie trotz zwischenzeitlich recht intensiver Beschäftigung mit ihr nach meinem Geschmack ausreichend beantworten kann).
2. Daraufhin – sobald sich das jeweilige Fachgericht hinreichend sicher sein sollte, die sich ihm stellenden Fragen, worauf es im laufenden Verfahren nun ankommen wird, beantworten zu können – sollte sie den Beklagten in den heute laufenden Verfahren, über die es alsbald in eine Entscheidung eintreten wollte, die Möglichkeit zur Stellungnahme einräumen, damit jenem Gelegenheit gegeben wird, die ihn treffenden Darlegungslasten hinreichend zu erfüllen. Das sollte also offensichtlich in allen anhängigen und ggf. zur Entscheidung aufgerufenen Verfahren so der Fall sein; denn das vormalige „Pflichtenheft“, wie es sich bis vor der Veröffentlichung der Entscheidung vom 17. September 2025 dargestellt hat, ist nicht mehr hinreichend, um heute einen sachlichen Vorlagebeschluss zu fassen.
3. Der Dienstherr – also der Beklagte – wird also im eigenen Interesse die nun entsprechend neuen Parameterberechnungen in einem angemessenen Zeitraum durchführen müssen und hat daraufhin darzulegen, zu welchem Schluss er auf dieser Basis kommen wird; die Darlegungslast liegt also weiterhin zunächst einmal bei ihm. Die Verwaltungsgerichtsbarkeit wird diese Darlegungen daraufhin Klägern und ihren Bevollmächtigten mit der Gelegenheit zur Stellungnahme zur Kenntnis geben. Sowohl das eine als auch das andere wird von der Verwaltungsgerichtsbarkeit mit einer Frist versehen werden, die zu verlängern ggf. beantragt werden kann.
4. Das sollte nun insbesondere in jenen Verfahren geschehen, über die die Verwaltungsgerichtsbarkeit alsbald entscheiden will. Denn die Verwaltungsgerichtsbarkeit sieht sich nun an die ergangene aktuelle Entscheidung gebunden. Sie wird also – sofern der Zweite Senat zukünftig hier nichts anderes begründet entscheiden wird – dem in der aktuellen Entscheidung dargelegte Weg prozessual Folge zu leisten haben. Mit einiger Wahrscheinlichkeit wird entsprechend auch das Bundesverfassungsgericht so vorgehen, wenn es heute bei ihm anhängige Verfahren zur Entscheidung vorbereiten will. Eventuell wird es dabei ggf. – das bleibt abzuwarten – in den nächsten angekündigten Entscheidungen die Bemessungen des neu ausgerichteten „Pflichtenhefts“ noch selbst vornehmen (lassen). Denn es sieht sich nicht an die eigene Rechtsprechung gebunden, kann sie also erweitern oder grundlegend verändern, so wie sie das aktuell hinsichtlich der vormaligen zweite Säule des Alimentationsprinzips und nun mit Blick auf andere Verfassungsorgane hinsichtlich der Darlegungslasten entschieden hat.
5. Der Bund hat dabei für 2024 in dankenswerterweise bereits im letzten Gesetzgebungsverfahren zugegeben, dass nach seiner Ansicht aktuell weiterhin eine Verletzung des Mindestabstandsgebots bis in die Besoldungsgruppe A 11 gegeben ist (vgl. die Seite 58 f. des Gesetzentwurfs unter:
https://www.bmi.bund.de/SharedDocs/gesetzgebungsverfahren/DE/Downloads/kabinettsfassung/D3/BBVAngG_Kabinettvorlage.pdf?__blob=publicationFile&v=1). Er hat sich und anderen damit bereits viel Arbeit erspart, da hier ja nun keine oder nur eine eingeschränkte gesonderten Prüfungen durchzuführen sein werden wird. Denn er ist dabei für 2024 von einer Nettoalimentation von jährlich 48.370,16 € und also monatlich 4.030,85 € ausgegangen, und zwar bereits unter Einbezug eines alimentativen Ergänzungszuschlags (vgl. ebd., S. 63). Ohne diesen weiterhin nicht gesetzlich geregelten alimentativen Ergänzungszuschlag sollte darüber hinaus die tatsächlich gewährte Nettoalimentation heute noch einmal erheblich geringer ausfallen. Das entsprechend heranzuziehende Median-Äquivalenzeinkommen als neue Form der Mindestbesoldung wird damit selbst mit dem heute nicht heranzuziehenden, weil nicht gesetzlich geregelten alimentativen Ergänzungszuschlag für Beamte mit dem Wohn- oder Dienstsitz in Bayern, Baden-Württemberg, Hamburg, Hessen und Schleswig-Holstein nach der Bemessung des nicht finalisierten Gesetzentwurfs zwar nicht in der End-, sondern in der Eingangsstufe der Besoldungsgruppe A 11 nach Auffassung des Bundesministerium des Inneren sowie des letzten Kabinetts unmittelbar verletzt sein. Das kann man als klagender Bundesbeamter zukünftig im eigenen Gerichtsverfahren als Teil der Substantiierung der eigenen Klage heranziehen.
6. Damit wäre also zunächst einmal die Vorabprüfung vollzogen, die für 2024 eine unmittelbare Verletzung des Alimentationsprinzips bis weit in den gehobenen Dienst nachweist, sodass es in der Fortschreibungsprüfung nun Klägern bspw. des höheren Diensts darum gehen sollte, den Nachweis zu führen – sofern hier keiner der volkswirtschaftlichen Parameter verletzt wäre –, dass die erhebliche Verletzung des Mindestabstandsgebots bis in Besoldungsgruppen des gehobenen Diensts hinein zu einer mittelbaren Verletzung des Abstandsgebots auch in der von ihnen besetzten Besoldungsgruppen führen sollte. Allein so wäre nun in der Fortschreibungsprüfung bereits ein Parameter verletzt. Hierbei bleibt allerdings zu bedenken, was der Senat in der aktuellen Entscheidung über die mittelbare Verletzung des Abstandsgebot konkret ausgeführt hat (was an dieser Stelle heute hier ebenfalls nicht betrachtet werden muss).
7. Lässt man also den im Bund weiterhin nicht geregelten alimentativen Ergänzungszuschlag genauso wie die weiterhin ebenfalls gesetzlich nicht geregelte Betrachtung des Partnereinkommens beiseite und folgt dem genannten letzten Gesetzentwurf, indem man zur Bemessung des Besoldungsniveaus das Grundgehalt und die Familienzuschläge heranzieht (vgl. die genannte Seite 63), geht also davon aus, dass in der Eingangsstufe der Besoldungsgruppe A 12 nicht allen aktiven Beamten eine allgemeine Stellenzulage gewährt wird, dann ist 2024 hier von einer Bruttobesoldung in Höhe von 59.307,- € auszugehen (
https://oeffentlicher-dienst.info/c/t/rechner/beamte/bund?id=beamte-bund&g=A_12&s=1&f=3&z=100&fz=100&zulage=&stkl=1&lst4f=&r=0&zkf=0 – der Betrag wird noch etwas geringer sein, da im Januar und Februar 2024 auch in der Besoldungsniveau A 12 das monatliche Besoldungsniveau geringer war als ab März). Die steuerliche Veranlagung liegt bei 6.874,- € (
https://www.bmf-steuerrechner.de/bl/bl2024_01/resultbl2024_01.xhtml?acckey=true). Die Nettobesoldung beträgt folglich 52.433,- € im Jahr. Subtrahiert man die vom PKV-Verband angegebenen Kosten für die Beiträge für eine Kranken- und Pflegeversicherung in Höhe von 6.983,76 € und addiert das Kindergeld in Höhe von 6.000,- €, erhält man eine Nettoalimentation in Höhe von 51.449,24 € im Jahr bzw. 4.287,43 € pro Monat. Es ist also mit den niedrigeren Beträgen der Besoldung im Januar und Februar (vgl. die Anmerkung in der vorletzten Klammer) davon auszugehen, dass weiterhin trotz des nun heranzuziehenden signifikant niedrigeren Median-Äquivalenzeinkommens als die vormalige Mindestalimentation für Bundesbeamte mit Dienst- oder Wohnsitz in Bayern in der Eingangsstufe der Besoldungsgruppe A 12 2024 eine unmittelbare Verletzung des Mindestabstandsgebot gegeben war. Denn eine örtliche Differenzierung der Besoldung ist der gesetzlich geregelten Bundesbesoldung nicht zu entnehmen, sodass sie weiterhin im gesamten Bundesgebiet amtsangemessen zu gewähren ist, was für Bundesbeamte, die in der ersten Erfahrungsstufe der Besoldungsgruppe A 12 besoldet werden, 2024 mit Dienst- oder Wohnsitz in Bayern offensichtlich nicht der Fall gewesen ist.
8. Der Beklagte wird nun also – davon ist auszugehen, wenn das jeweilige Fachgericht sachgerecht vorgehen will, also im Rahmen der ihn nun treffenden präzisierten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts – in den laufenden und in ggf. bereits aufgerufenen Verfahren die Möglichkeit zur Stellungnahme erhalten und so seiner Darlegungslast gerecht werden, wobei hier für den Bund nun zwar verblüffende Neuerkenntnisse zu erwarten sein werden, die der Gesetzgeber bzw. der Dienstherr zwischenzeitlich sicherlich alsbald gemacht haben werden möchte (so ist es zumindest zu vermuten). Nichtsdestotrotz dürfte es schon allein auf Grundlage seiner in den letzten Gesetzgebungsverfahren gemachten Aussagen nicht unendlich schwierig sein, seine erwartbaren verblüffenden Neuerkenntnisse als das zu widerlegen, was sie auch hier dann sein werden: zweckrationale Ausflüchte.
Zusammengefasst lässt sich also heute offensichtlich zur Beruhigung von Klägern bereits sagen – diese Beruhigung ist wie eingangs ausgeführt der eigentliche Anlass dieser zu frühen Wortmeldung –: Den Besoldungsgesetzgeber treffen nun
keine besonderen prozeduralen Anforderungen mehr (also keine besonderen Begründungspflichten im Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens). Die
prozessualen Forderungen an den Kläger sind davon allerdings nicht unmittelbar tangiert (also die ihn treffenden Anforderungen an eine sachgerechte Begründetheit seiner Klage: Es gilt weiterhin „begründen, begründen, begründen“, das nur umso mehr, als der Ermittlungsgrundsatz im fachgerichtlichen Verfahren nun hinlänglich geklärt sein dürfte). Der Kläger sieht sich also weiterhin von Beginn an veranlasst, seine Klage in angemessenen Zeit
hinreichend zu substantiieren, also sachgerecht zu begründen.
Allerdings ist nun die
Darlegungslast, die den Besoldungsgesetzgeber bzw. den Dienstherrn trifft, eine andere als bislang: Spätestens wenn zwei Parameter in der Fortschreibungsprüfung sich als verletzt zeigen, ist es an ihm, die ansonsten geltende Gewissheit, dass die Besoldung evident unzureichend ist, im Verlauf des Gerichtsverfahren zu zerstreuen. Gelingt ihm das nicht, ist die Besoldung gerichtlich als evident unzureichend zu betrachten. Nachdem also der Kläger seine Klage eingereicht und begründet hat, trifft den Gesetzgeber
spätestens nun die von ihm zu erfüllende Darlegungslast. Er ist also von der Verwaltungsgerichtsbarkeit zu einer entsprechenden Stellungnahme zu veranlassen, sofern sie das als notwendig erachtet. Diese Stellungnahme ist in angemessener Zeit vor der gerichtlichen Entscheidung dem Kläger zur Kenntnis zu geben, so wie ihm ebenfalls die Möglichkeit zur Erwiderung gegeben werden muss.
Unabhängig von den so zunächst einmal skizzenhaften betrachteten Folgen, die hier wie einleitend gesagt, zur Beruhigung aktueller Kläger beschrieben (und zukünftig noch vertieft zu betrachten sein) werden, ist für sie ebenfalls von Interesse, im Rahmen der Fortschreibungsprüfung den aktuellen Beitrag in der ZBR zur Kenntnis zu nehmen, wobei hier klar sein muss, dass die dort herausgestellte Methodik einer sachgerechten „Spitzausrechnung“ im Rahmen eines jeweils 15-jährigen Betrachtungszeitraums erstellt worden ist (
http://www.zbr-online.de/index.html). In länger währenden Betrachtungszeiträumen verliert jene Methodik ggf. nicht ihre Relevanz – allerdings sollte dann zukünftig die zunehmende Komplexität längerer als bspw. 15-jähriger Betrachtungszeiträume nicht so ohne Weiteres auszuklammern sein können. Auch darauf dürfte zukünftig zurückzukommen sein. Ebenso wird im Januar ein weiterer ZBR-Beitrag erscheinen, der auch und gerade für Bundesbeamte nicht zuletzt im höheren Dienst von Interesse sein dürfte, der aber – da er die Besoldungsentwicklung in der Besoldungsgruppe A 14 mit dem Basisjahr 1979 betrachtet – nicht minder für Landesbeamte von Interesse sein sollte, da die bundesdeutsche Besoldung bis zu ihrer Reföderalisierung 2003/06 bundeseinheitlich geregelt war. Durch das feste Basisjahr der Fortschreibungsprüfung bekommen nun also Jahre vor der Reförderalisierung des Besoldungsrechts sowohl für Bundes- als auch für Landesbeamte eine ggf. entscheidungserhebliche Bedeutung.
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