Beschluss des Bundesverfassungsgerichts (2 BvL 5/18 u.a.)

[DrStrange]

Bei allen unterschiedlichen Auffassungen sollte man vielleicht nicht vergessen, wie viel Zeit einige Nutzer hier investieren, um komplexe verfassungsrechtliche Fragen für Nichtjuristen überhaupt verständlich aufzubereiten. Gerade als Kläger profitiere ich davon erheblich.

Und genau hier fängt das Übel doch schon an. Als Beamter muss ich mich auf meinen DH verlassen. Ich halte mich an die Verfassung, er hält sich an die Verfassung.
Aber das der DH hier wie ein Steueroptimierer vorm Finanzamt agiert, der erstmal probiert zu sparen wo es geht bis ein Gericht sagt "nein, so nicht", das kann es doch nicht sein. Und ich als Beamter und Nichtjurist soll in der Begründung der Gesetze zur Besoldung die Schwachstellen ausfindig machen und dann in Widerspruch gehen und Klage einreichen? Ich bin diesem Verhalten einfach ausgeliefert. Und die Verantwortlichen lachen sich schlapp, weil sie ein paar Dumme gefunden haben, welche die Verfassung schützen, obwohl ihr DH es nicht tut.

Das ist das was mich am Meisten aufregt. Wir haben als Beamte keine Waffen. Unsere Alimentation nach GG ist von politischen Träumereien abhängig. Aber dann wird von den Verursachern vor verfassungsfeindlichen Parteien gewarnt. Das ich nicht lache.

Wenn das BVerfG wenigstens schnell entscheiden würde, aber auch das passiert nicht. Da muss man die Frage stellen dürfen: Hat das BVerfG eine Mitschuld an einem quasi nicht existenten effektiven Rechtsschutz? Denn das BVerfG könnte schnell Entscheidungen treffen und macht es auch, nur nicht bei der Alimentation der Staatsbeamten.

[Rheini]

Das ist meine grösste Kritik ans BVerfG.

Wenn der Beamte letutendlich nir durch das BVerfG geschützt wird, muss das innerhalb einer angemessenen Zeit entscheiden. Jahrzehnte sind für mich nicht angemessen.

[SwenTanortsch]

Das ist meine grösste Kritik ans BVerfG.

Wenn der Beamte letutendlich nir durch das BVerfG geschützt wird, muss das innerhalb einer angemessenen Zeit entscheiden. Jahrzehnte sind für mich nicht angemessen.

Das ist genauso wie auch die Kritik von DrStrange gut nachvollziehbar, Rheini, stößt aber auf mehrere verfassungsrechtliche Probleme, die sich am Ende nicht an der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entzünden, sondern an der Haltung der Besoldungsgesetzgeber und Dienstherrn. Ich weiß zugleich, dass Du und viele anderen meine diesbezügliche Haltung (bislang) nicht nachvollziehen können - dennoch muss sie formuliert werden, denke ich, und zwar nicht, um das Handeln des Bundesverfassungsgericht zu rechtfertigen - denn darum geht es mir nicht -, sondern um die Verantwortung der Legislative und Exekutive aufzuzeigen. Ich habe einige Kritik auch an der aktuellen Entscheidung - aber ich weiß dennoch nicht, was das Bundesverfassungsgericht in den letzten elf Jahren hätte konkret anders hätte machen können, damit wir heute nicht an genau der Stelle ständen, an der wir stehen. Wüsste ich das, würde ich es schreiben und begründen.

Rollen wir also das Feld von hinten auf, um dabei das im Kopf zu behalten, was die beiden damaligen Wissenschaftlichen Mitarbeiter am Bundesverfassungsgericht für das Jahr 2015 ausführen und was ich - da es nicht mehr alle Leserinnen und Leser hier im Kopf haben - noch einmal wiedergebe, weil sich nur mit der Situation im Jahre 2015 die nachfolgende Entwicklung historisieren lässt:

"Nach den A- und R-Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts [aus dem Jahr 2015; ST.] berücksichtigten Bund und Länder bei den zukünftigen Besoldungsanpassungen die Auswirkungen auf die Indices der ersten Stufe des Prüfungskonzepts des Bundesverfassungsgerichts. [Fn.] Die Hoffnung, dass alle Besoldungsgesetzgeber die Entscheidungen als eine Art Weckruf verstehen würden, die Besoldung ihrer Beamten allgemein wieder auf eine vernünftige Basis zu stellen, [Fn.] erfüllte sich indes nicht. In der Praxis sah die Umsetzung der Entscheidungen vielfach so aus, dass die zukünftigen Besoldungsanpassungen gerade so bemessen wurden, dass maximal zwei der fünf Parameter der ersten Prüfungsstufe die jeweiligen Schwellenwerte überschritten. [Fn.] Die Besoldungsgesetzgeber fokussierten sich auf die Maßgaben der ersten drei Parameter der ersten Prüfungsstufe, da bei diesen Parametern am ehesten ein Überschreiten der Schwellenwerte zu erwarten ist. Teilweise ermittelten die Besoldungsgesetzgeber den Parameter, dessen Schwellenwert mit dem kleinsten finanziellen Aufwand gerade noch eingehalten werden konnte. [Fn.] Allgemein galt, dass die Besoldungsgesetzgeber sich verfassungsmäßig auf der sicheren Seite wähnten, wenn ihre Prüfungen ergaben, dass lediglich die Schwellenwerte eines oder zweier Parameter überschritten waren, da nach ihrer Auffassung damit keine Vermutung für eine Unterbesoldung bestehen konnte und somit auch der Weg zu einer weitergehenden Gesamtbetrachtung auf der zweiten Prüfungsstufe versperrt war. [Fn.] Eine rückwirkende Selbstkontrolle der Besoldungsgesetzgeber für die beklagten Zeiträume fand nicht statt, weshalb die Verwaltungsgerichte die Besoldungsverfahren wiederaufnehmen mussten." (Blackstein/Diesterhöft, in: Müller/Dittrich (Hrsg.), Linien der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, Bd. 6, 2022, S. 153, 175.)

Mit den beiden Entscheidungen zur R- und A-Besoldung aus dem Mai und November 2015 war nicht nur das - mit der aktuellen Entscheidung nun gewandelte - "Pflichtenheft" erlassen worden, sondern ebenso waren damit alle bis dahin beim Bundesverfassungsgericht anhängigen Richtervorlagen über besoldungsrechtliche Regelungen im Land abgearbeitet. Das Bundesverfassungsgericht durfte dabei im Rahmen der Verfassung erwarten, dass sich die an die Verfassung gebundenen Verfassungsorgane an die Entscheidungen und die mit ihnen formulierten entscheidungstragenden Gründe gebunden sehen würden, eine Erwartung, die - wie das Zitat präzise darlegt - sich nicht erfüllt hat, was in der Verfassung nicht vorgesehen ist.

Im Frühjahr 2016 wurden die seit 2022 weiterhin aufgerufenen fünf bremischen Richtervorlagen, den Zeitraum 2013 und 2014 betreffend, in Karlsruhe anhängig. Im Frühjahr 2017 kamen drei niedersächsische Vorlagen, den Zeitraum 2013 betreffend, sowie eine Vorlage des VG Karlsruhe, den Zeitraum 2013/14 betreffend, hinzu.

Im Mai 2017 hat das Bundesverfassungsgericht im Rahmen einer Verfassungsbeschwerde seine neuere Rechtsprechung zum Besoldungsrecht weiter konkretisiert und das Abstandsgebot als hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums betrachtet, damit den vierten Parameter der damaligen ersten Prüfungsstufe des "Pflichtenhefts" weiter präzisiert und ihn so abwägungsfähig gemacht.

Im Spätsommer 2017 kamen neben vier Vorlagen zur R-Besoldung zwei weitere Vorlagen, die A-Besoldung und Zeiträume 2008 bis 2014 und 2014 betreffend, des VG Halle hinzu.  Ende 2017 wurden zwei der Vorlagen des OVG Berlin-Brandenburgs, den Zeitraum 2009 bis 2015 betreffend - nun also die ersten Vorlagen, die zum Teil den Zeitraum betrachteten, der nach der Erstellung des "Pflichtenhefts" lag -, über die der Senat in der aktuellen Entscheidung entschieden hat, anhängig, ebenso nun Anfang 2018 die fünf Vorlagen des Bundesverwaltungsgerichts, den Zeitraum 2010 bis 2015 betreffend, die ebenfalls Gegenstand der aktuelle Entscheidung waren. Anfang 2018 kamen darüber hinaus zwei weitere Vorlagen des VG Halle hinzu, den Zeitraum 2015 betreffend, also ebenfalls den Zeitraum betreffend, der nach der Erstellung des "Pflichtenhefts" lag. Im Frühjahr 2018 kam eine weitere Vorlage des VG Osnabrück hinzu, die R-Besoldung betreffend, und im Sommer 2018 neben einer Vorlage über die R-Besoldung vom VG Saarland die nun aufgerufene Entscheidung des OVG Saarlands, den Zeitraum 2011 bis 2016 betreffend.

Nun waren also eine signifikante Anzahl an Vorlagen aus mittlerweile fünf Bundesländer, die A-Besoldung betreffend anhängig. Das Bundesverfassungsgericht hat mit seiner Entscheidung vom 16. Oktober 2018 über die baden-württembergische Vorlage entschieden, stellte dabei insbesondere noch einmal klar, dass das Dienst- und Treueverhältnis des Beamten keine besonderen Pflichten beinhaltete, zur Konsolidierung von Haushalten beizutragen, und konkretisierte weiterhin die den Gesetzgeber im Rahmen der Verfahrenskontrolle treffenden besonderen Begründungspflichten, um nun in die Vorbereitung der als "Pilotverfahren" geplanten Entscheidung vom 4. Mai 2020 zu treten, da dem Senat spätestens zu diesem Zeitpunkt klar geworden sein musste, dass sich der Prozess entfalte, den das Zitat beschreibt.

Als Folge des gezielten Unwillens der Besoldungsgesetzgeber, die Rechtsprechung des Senat hinreichend für die Vergangenheit und Gegenwart umzusetzen, beschleunigte sich nun die Anzahl der Vorlagen, kamen bis zum Mai 2020 Vorlagen aus Schleswig-Holstein, dem Saarland, Sachsen, Brandenburg und Niedersachsen hinzu. Auch das dürfte dazu geführt haben, dass der Senat nun im Mai 2020 insbesondere mit der Konkretisierung des Mindestabstandsgebots in recht weitgehender Art und Weise in den weiten Entscheidungsspielraum des Besoldungsgesetzgebers eingriff, um auch damit sicherlich der eigenen Rechtsprechung Geltung zu verschaffen.

Betrachte ich die Entwicklung bis hierhin, sehe ich nicht, was das Bundesverfassungsgericht hätte anders machen können. Es hat 2017 und 2018 seine Rechtsprechung weiter ausgeschärft, musste innerhalb dieses Prozesse feststellen, dass sich eine gezielte Missachtung seiner neueren Rechtsprechung - also des "Pflichtenhefts" - abzeichnete und reagiert darauf mit der sorgsam ausgearbeiteten Entscheidung vom 4. Mai 2020, die allerdings den weiteren Dammbruch - wie wir alle wissen - nicht aufgehalten hat und der sich in den nach 2020 noch einmal stark ausweitenden Zahlen an Vorlagen niederzuschlug. Auch wenn sich das nun für manchen fast schon zynisch anhört: Diese Zahlen zeigten dem Bundesverfassungsgericht, dass seine Rechtsprechung wirksam war. Denn ansonsten hätte es diese Zahlen nicht geben dürfen. Sie zeigten ihm allerdings auch, dass diese Wirksamkeit zu keinerlei Umdenken der legislativen und exekutiven Gewalt führte.

Ab dem Frühjahr 2022 - mit der zu dieser Zeit eingeläuteten neuen Phase des Besoldungsrecht, die durch Schleswig-Holsteins Betrachtung des Doppelverdienermodells eingeleitet wurde und die bis Ende 2022 als eine solche neue Phase erkennbar wurde, weil nun eine immer größere Zahl an Rechtskreisen dem Vorbild je eigen folgte - hat dann der Senat offensichtlich nach Wegen gesucht, der neuen Lage Herr zu werden und hat lange gebraucht, bis das nun gewandelte "Pflichtenheft" im September 2025 die Welt erblickt hat.

Insofern bleibt die Kritik weiterhin gut nachvollziehbar - und (das wird regelmäßig als Rechtfertigung gelesen, ist aber nur dem Sachverhalt geschuldet, dass ich zwischen 2022 und 2025 keinen besseren Weg gewusst hätte, der also die Chance beinhaltet hätte, durchschlagende Wirkung zu erzielen) gleichzeitig bleibt für mich weiterhin die Frage, was genau der Senat hätte anders machen sollen, um seiner Rechtsprechung Geltung zu verschaffen. Denn es ist nicht der Senat, der das Thema eskaliert hat und weiterhin eskaliert, sondern das sind weiterhin die Besoldungsgesetzgeber, während das Bundesverfassungsgericht wie der Papst über keine Divisionen verfügt, um das zu verhindern.

Denn das zeigt sich jetzt ein weiteres Mal, da also mit hoher Wahrscheinlichkeit die Missachtung auch des neuen Judikats sogleich ungebrochen fortgesetzt wird, wobei das nun - davon ist auszugehen - durch den Wandel hin zur Einschätzungsprärogative zum Schneiden ins eigene Fleisch werden dürfte, da sich - wie vorhin gezeigt - die so handelnden Gesetzgebung nun selbst den weiten Entscheidungsspielraum verengen werden, da sich ihre Maßstäbe als nicht tragfähig erweisen werden, sodass das Bundesverfassungsgericht sie den Besoldungsgesetzgeber nicht wird belassen können. Die Besoldungsgesetzgeber strangulieren sich gerade im erheblichen Maße selbst, sie wissen es größtenteils nur noch nicht, weil sie insbesondere das konkretisierte Prinzip der Gestaltungsverantwortung noch nicht durchdrungen haben. Unwissenheit schützt indes vor Strafe nicht.

Ergo: Der Frust über die langen Verfahrensdauern ist gut nachvollziehbar; aber die Verfassung sieht das, was sich hier seit spätestens elf Jahren abspielt, nicht vor. Präzedenzfälle für die Massivität, mit der die legislative Gewalt, flankiert oder vielmehr angetrieben von der exekutiven Gewalt, ihre konzertierte Aktion immer weiter vorantreibt, gibt es in dieser Form in der Geschichte der Bundesrepublik nicht.

Ergo zum Zweiten - das ist keine Rechtfertigung, sondern auch bei mir ehrliche Hilflosigkeit - bleibt die Frage, was hätte das Bundesverfassungsgericht in den letzten elf Jahren anders machen sollen? Ich habe darauf keine Antwort. Denn schnellere Entscheidungen, die allesamt nichts an der Struktur des Konzerts geänderten hätten, hätten diese wohl eher noch verschärft, da sie den Erfolg eines solchen Handelns dokumentiert hätten.

Insofern bleibt die Frage, was der Senat in der Vergangenheit konkret hätte anders machen sollen. Ich habe darauf keine Antwort, so unbefriedigend, wie auch ich die Entwicklung empfinde.

Ich habe dahingegen nur die immer selbe und nun noch einmal im Rahmen des in den letzten Tagen dargestellten gewandelten "Pflichtenhefts" nur umso dringlichere Antwort auf die Frage, was getan werden kann oder vielmehr muss, dass sich etwas ändert, nämlich als Kläger zu begründen, zu begründen und zu begründen. Auch deshalb die - wie es Dogmatikus genannt hat - "Checkliste". Das Bundesverfassungsgericht verlegt den effektiven Rechtsschutz nun wieder - und m.E. schlüssig - in das Gerichtsgebäude. Also werden genau hier saubere Begründungen benötigt, um den geführten Verfahren und den zukünftigen Klagen Wirkung zu geben. Eine bessere Antwort habe ich nicht.