5. Am 16. Januar 2023 hatte das Bundesministerium des Inneren und für Heimat den Entwurf eines BBVAngG öffentlich gestellt und mit ihm den Anspruch vertreten, dass der Bundbesoldungsgesetzgeber mit dessen Verabschiedung seinen verfassungsrechtlichen Verpflichtungen nachkommen und die Besoldungsstruktur an eine „realitätsgerechtere Ermittlung der Bedarfe der Besoldungsberechtigten und der zu berücksichtigenden Familienmitglieder“ anpassen würde (der Gesetzentwurf aus dem vergangenen Jahr wird mittlerweile nicht mehr auf der Homepage des BMI dokumentiert, vgl. auch im Folgenden
https://www.berliner-besoldung.de/fortschritt-durch-verschleierung-der-entwurf-eines-bundesbesoldungs-und-versorgungsangemessenheitsgesetzes-und-seine-folgen/ <22.08.2024>). Allerdings hatte schon die zitierte Formulierung gezeigt, dass es mit dem bekundeten Ziel nicht allzu weit her sein konnte. Denn ein verfassungskonformes Besoldungsgesetz kann kaum auf
realitätsgerechterer Basis fundiert werden, da die von Verfassungs wegen zu berücksichtigenden Aufwendungen zur Sicherung des Existenzminimums vom Steuergesetzgeber nach dem tatsächlichen Bedarf
realitätsgerecht – und nicht „realitätsgerecht
er“ – zu bemessen sind, wobei er dafür Sorge zu tragen hat, dass typisierende Regelungen in möglichst allen Fällen den entsprechenden Bedarf abdecken (BVerfGE 120, 125 <155>;
https://www.servat.unibe.ch/dfr/bv120125.html). Der aktuelle Entwurf hebt nun hervor, dass er allerdings – anders als noch im letzten Jahr – nun entsprechend sach- und realitätsgerecht vorgehen wolle:
„Da das BVerfG im Verfahren 2 BvL 4/18 festgestellt hat, dass die Verletzung der für die Bestimmung der Besoldungshöhe maßgeblichen Parameter Indizwirkung für eine unzureichende Alimentation entfaltet und sich eine deutliche Verletzung des Mindestabstandsgebots in den unteren Besoldungsgruppen als Ausgangspunkt für die Besoldungsstaffelung auf das gesamte Besoldungsgefüge auswirken kann, hat sich auch der Bund mit den konkretisierten Vorgaben des BVerfG zum Mindestabstandsgebot auseinanderzusetzen und die sich daraus ergebenden Konsequenzen für sein Besoldungsgefüge mitzuberücksichtigen. Die Besoldungsstruktur und die Besoldungshöhe sind daher auf der Grundlage einer plausiblen und realitätsgerechten Methodik zur Bestimmung des Grundsicherungsniveaus neu zu justieren.“ (S. 1 f.)
Und weiter:
„Mit dem vorgelegten Entwurf wird den vom BVerfG konturierten Maßstäben zur plausiblen und realitätsgerechten Bestimmung des vergleichend zu betrachtenden sozialrechtlichen Mindestsicherungsniveaus Rechnung getragen. [Absatz] In Umsetzung der Beschlüsse des BVerfG vom 4. Mai 2020 – 2 BvL 4/18 und 2 BvL 6/17 u. a. – wird die Besoldungsstruktur des Bundes dergestalt angepasst, dass ausgehend vom Mindestsicherungsniveau nach sozialrechtlichem Ansatz die Bedarfe der einzelnen Familienmitglieder realitätsgerecht berücksichtigt werden.“ (S. 53)
Der Entwurf hebt nun also anders als noch im letzten Jahr hervor, dass der Besoldungsgesetzgeber mit ihm den Anspruch einer realitätsgerechten Berücksichtigung der Bedarfe der einzelnen Familienmitglieder verbinde.
Der Senat hat mit seinem aktuellen Judikat zunächst festgestellt, dass das zur Bestimmung der Mindestalimentation herangezogene Grundsicherungsniveau alle Elemente des Lebensstandards umfasst, der den Empfängern von Grundsicherungsleistungen staatlicherseits gewährt wird, unabhängig davon, ob diese zum von Verfassungs wegen garantierten Existenzminimum zählen oder über dieses hinausgehen und ob zur Befriedigung der anerkannten Bedürfnisse Geldleistungen gewährt oder bedarfsdeckende Sach- beziehungsweise Dienstleistungen erbracht werden (BVerfGE 155, 1 <26 Rn. 50>). Darüber hinaus hat er dargelegt, dass die von ihm zugrunde gelegten Ausführungen zwar keine für den Besoldungsgesetzgeber in jeder Einzelheit verbindliche Berechnungsgrundlage darstellen. Es stehe ihm vielmehr frei, die Höhe des Grundsicherungsniveaus mit Hilfe einer anderen plausiblen und realitätsgerechten Methodik als der vom Bundesverfassungsgericht herangezogenen zu bestimmen. Dabei trifft jedoch auch ihn die Pflicht, die ihm zu Gebote stehenden Erkenntnismöglichkeiten hinsichtlich der Höhe der Grundsicherungsleistungen auszuschöpfen, um die Entwicklung der Lebensverhältnisse zu beobachten und die Höhe der Besoldung an diese Entwicklung kontinuierlich im gebotenen Umfang anzupassen (BVerfGE 155, 1 <28 Rn. 53>). Seine Herangehensweise muss deshalb von dem Ziel bestimmt sein, sicherzustellen, dass die Nettoalimentation in möglichst allen Fällen den gebotenen Mindestabstand zu dem den Empfängern der sozialen Grundsicherung gewährleisteten Lebensstandard wahrt (BVerfGE 155, 1 <26 f. Rn. 52>) .
Die von ihm zugrunde gelegten Sozialleistungen sind dabei dann als evident unzureichend zu betrachten, wenn offensichtlich ist, dass sie in der
Gesamtsumme keinesfalls sicherstellen können, Hilfebedürftigen in Deutschland ein Leben zu ermöglichen, das physisch, sozial und kulturell als menschenwürdig anzusehen ist, weshalb es auf die Höhe der Leistungen insgesamt und nicht auf einzelne Berechnungselemente ankommt, die dazu dienen, diese Höhe zu bestimmen (BVerfGE 137, 34 <75 Rn. 81>; Hervorhebung durch ST.;
https://www.servat.unibe.ch/dfr/bv137034.html). Der Gesetzgeber hat ebenso Obacht auf Änderungen der wirtschaftlichen Rahmenbedingungen wie auf Preissteigerungen zu geben und muss im Ergebnis zeitnah reagieren, um sicherzustellen, dass der aktuelle Bedarf gedeckt ist (BVerfGE 137, 34 <76 Rn. 85>). Unter diesen verfassungsrechtlichen Prämissen sind die vom Entwurf dargestellten Maßnahmen zu prüfen.
a) Zur Bemessung des Grundsicherungsniveaus sind zunächst die Regelbedarfe für eine vierköpfige Bedarfsgemeinschaft anhand der Fortschreibungen für das Jahr 2024 zugrundezulegen (BVerfGE 155, 1 <26 ff. Rn. 51 ff.>), was der Gesetzentwurf sachgerecht vollzieht, indem er hier ebenfalls den Kindersofortzuschlag als Teil des Regelbedarfs in seine Betrachtung miteinbezieht. Das sachgerechte Referat der vom Bundesverfassungsgericht dargelegten Methodik zur Bemessung der Regelbedarfe wird vom Entwurf hinreichend umgesetzt (S. 63). Die Höhe der Regelbedarfe wird mit monatlich 1.846,- € korrekt ermittelt (S. 62).
b) Die kalten Unterkunftskosten betrachtet das Bundesverfassungsgericht anhand des von der Bundesagentur für Arbeit erstellten aktuellen 95 %-Perzentils als Summe der laufenden Unterkunfts- und Betriebskosten als realitätsgerecht erfasst (BVerfGE 155, 1 <30 f. Rn. 59>). Als aktuelles 95 %-Perzentil kann die für das Jahr 2022 von der Bundesagentur für Arbeit ausgewiesene Statistik der Größenklasse für Bedarfe an Partner-Bedarfsgemeinschaften (BG) ohne BG im Kontext von Fluchtmigration (ohne Ukraine): Jahresdurchschnittswerte 2020 bis 2022, Erstellungsdatum: 30.01.2024 herangezogen werden, wobei die Erhöhungsbeträge für die Jahre 2023 und 2024 anhand der von der Bundesagentur für Arbeit erstellten Statistik zur Aktualisierung der Auswertung zum Verfahren einer verfassungsrechtlichen Prüfung des Bundesbesoldungsgesetzes (Vorgang 2 BvL 4/18): Jahresdurchschnittswerte 2009 bis 2021, Erstellungsdatum: 11.07.2022 bemessen und in Anbetracht der in jenem Zeitraum offensichtlich deutlich moderater ausgefallenen Kostensteigerungen als eher unterdurchschnittlich betrachtet werden können.
Dabei muss der methodische Ansatz insgesamt gewährleisten, dass er auch in den Kommunen mit höheren Kosten der Unterkunft das Grundsicherungsniveau nicht unterschreitet (BVerfGE 155, 1 <29 Rn. 57>). Er muss zugleich, um realitätsgerecht zu sein, auch den Umzug in den Vergleichsraum mit den höchsten Wohnkosten ermöglichen, und zwar nicht zuletzt deshalb, weil Beamte auch ohne ausdrückliche Anordnung einer Residenzpflicht verpflichtet sind, ihre Wohnung so zu nehmen, dass die ordnungsmäßige Wahrnehmung ihrer Dienstgeschäfte nicht beeinträchtigt wird (BVerfGE 155, 1 <31 Rn. 60>).
So verstanden erweist es sich auf Grundlage der bundesverfassungsgerichtlichen Rechtsprechung als sachgerecht, zur Bemessung der Grenze zur Unteralimentation auf den Vergleichsraum Bayern für das Jahr 2022 zurückzugehen und in der Heranziehung des genannten 95 %-Perzentils von kalten Unterkunftskosten in Höhe von 1.435,- € auszugehen, die anhand der entsprechend wie hervorgehoben ermittelten Erhöhungsbeträge für das Jahr 2023 auf 1.493,- € und für 2024 auf 1.553,- € anzusetzen sind.
Der Entwurf orientiert sich hingegen am Höchstbetrag für die anerkennungsfähige Bruttokaltmiete eines 4-Personenhaushalts in der Mietenstufe VII nach Anlage I zum Wohngeldgesetz 2023 (WoGG 2023) inklusive der Klimakomponente nach § 12 Absatz 7 WoGG sowie eines Sicherheitszuschlags von 10 Prozent (S. 63), ohne der Rechtsprechung des Senats einen Anhaltspunkt dafür entnehmen zu können, dass diese Methodik zu einer realitätsgerechten Bemessung führen könnte. Vielmehr hat der Senat in seiner aktuellen Entscheidung unmissverständlich klargestellt, dass die Auffassung der Bundesregierung, eine an den Mietenstufen des Wohngeldgesetzes orientierte Methodik sei auch für die Bestimmung der Mindestalimentation heranzuziehen, nicht zutreffen kann (BVerfGE 155, 1 <29 Rn. 56>). Darüber hinaus vernachlässigt der Ansatz, dass wie oben festgehalten die zur Bemessung des Grundsicherungsniveaus zugrunde gelegten Sozialleistungen dann als evident unzureichend zu betrachten sind, wenn offensichtlich ist, dass sie in der
Gesamtsumme keinesfalls sicherstellen können, Hilfebedürftigen in Deutschland ein Leben zu ermöglichen, das physisch, sozial und kulturell als menschenwürdig anzusehen ist. Wenn der Entwurf entsprechend kalte Unterkunftskosten von 1.242,34 € pro Monat zugrunde legt (S. 63), dann ist offensichtlich, dass sie sich nicht als realitätsgerecht erweisen, da sie über 310,- € unterhalb einer sachgerechten Bemessung verbleiben (- 20,0 %) und also keine realitätsgerechte Gesamtsumme garantieren können. Im Ergebnis erweist sich die herangezogene Methodik und die auf ihre beruhende Summe der herangezogenen Leistung als evident sachwidrig.
c) Die unabhängig von der Angemessenheit der Kosten der Unterkunft zu beurteilenden Heizkosten begreift das Bundesverfassungsgericht anhand der „Kommunalen Heizspiegel“ bzw. des „Bundesweiten Heizspiegels“ als realitätsgerecht ermittelt (BVerfGE 155, 1 <32 f. 62 f.> i.V.m. BVerwGE 160, 1 <42 Rn. 170>). Es folgt damit dem Bundessozialgericht, das in ständiger Rechtsprechung die angemessenen Heizkosten anhand der von der co2online GmbH erstellten aktuellen Heizspiegel mit den Heizkosten des Vorjahrs das Produkt aus dem Wert bildet, der auf „extrem hohe“ Heizkosten bezogen auf den jeweiligen Energieträger und die Größe der Wohnung hindeutet, und dem Wert, der sich für den Haushalt als abstrakt angemessene Wohnfläche nach den Ausführungsbestimmungen der Länder ergibt (BSG, Urteil vom 02.07.2009 – B 14 AS 36/08 R –, juris, Rn. 23 ff.). Da der aktuelle Heizspiegel regelmäßig erst im Verlauf des Herbsts eines jeden Jahres herausgegeben wird, sind die Heizkosten je Quadratmeter anhand des Heizspiegels aus dem letzten Jahr mit den Daten des Vorjahrs zu ermitteln (co2online GmbH (Hrsg.), Heizspiegel 2023, S. 4, Kosten für Wärmepumpen bei einer Gebäudefläche von 100 bis 250 qm;
https://www.heizspiegel.de/fileadmin/hs/heizspiegel-2023/heizspiegel-2023-flyer.pdf). Sie betragen entsprechend 39,61 €. Wegen der Einheit der Rechtsordnung ist die Größe der Unterkunft, wie sie vom Land Bayern bewilligt wird, mit 90 qm heranzuziehen (
Schwan, DÖV 2022, S. 198 <202 f.>). Im Ergebnis sind monatliche Heizkosten von 297,08 € zu betrachten.
Der Entwurf greift hingegen auf die Daten der Einkommens- und Verbraucherpreisstichprobe 2018 zurück, betrachtet einen vierköpfigen einkommensschwachen Haushalt und schreibt die in Anbetracht der Folgen der Energiekrise gänzlich veralteten Daten anhand des Verbraucherpreisindex für Haushaltsenergie fort, ohne dass er für diese Methodik der bundesverfassungsgerichtlichen Rechtsprechung einen Anhaltspunkt entnehmen könnte (S. 63). Vielmehr spricht er dem Senat verkappt ab, zu einer sachgerechten Bemessung der Heizkosten gelangt zu sein, und führt weiterhin aus, dass nicht zwingend auf die Werte des Heizspiegels, sondern allein auf einen realitätsgerechten Ansatz abzustellen sei (S. 63 f. Fn. 4).
Mit der letzten Betrachtung will der Entwurf offensichtlich im Sinne der oben referierten Rechtsprechung ausführen, dass es dem Besoldungsgesetzgeber freistehe, die Höhe des Grundsicherungsniveaus mit Hilfe einer anderen plausiblen und realitätsgerechten Methodik als der vom Bundesverfassungsgericht herangezogenen zu bestimmen. Allerdings bemisst er die monatlichen Heizkosten auf Basis der referierten Methodik auf 190,85 € und legt damit deutlich mehr als 100,- € pro Monat weniger (- 35,8%) der Betrachtung des Grundsicherungsniveaus zugrunde. Diese Höhe der von ihm zugrunde gelegten Sozialleistung ist entsprechend als evident unzureichend zu betrachten, da offensichtlich ist, dass sie nicht zu einer realitätsgerechten
Gesamtsumme führen kann, die sicherstellen könnte, Hilfebedürftigen in Deutschland ein Leben zu ermöglichen, das physisch, sozial und kulturell als menschenwürdig anzusehen ist. Sie kann von daher der Bemessung des Grundsicherungsniveaus nicht zugrunde gelegt werden.
d) Das Bundesverfassungsgericht legt der sachgerechten Bemessung des Grundsicherungsniveaus ebenfalls die sozialgesetzlich zu beachtenden Kosten der Bedarfe für Bildung und Teilhabe sowie den monetären Gegenwert für die Sozialtarife zugrunde, die der Gesetzgeber verpflichtend zu beobachten hat und realitätgerecht in seine Betrachtung mit einfließen lassen muss (BVerfGE 155, 1 <33 ff. Rn. 64 ff.>). Auch hier ist als Folge der Einheit der Rechtsordnung auf entsprechende Bemessungen für das Bundesland Bayern zurückzugreifen. Dessen Besoldungsgesetzgeber betrachtet dabei im unlängst abgeschlossenen Gesetzgebungsverfahren monatliche Kosten der Bedarfe für Bildung und Teilhabe von 79,64 € und als monetären Gegenwert für die Sozialtarife 141,56 € (BY-Drs. 19/1555 v. 09.04.2024, S. 50 ff.;
https://oeffentlicher-dienst.info/pdf/by/by-d-19-1555.pdf). Auch hier sollte die wiederholte Heranziehung offensichtlich veralteter Daten im Einzelnen sachlich zweifelhaft sein. Da jedoch eine alternative Betrachtung nicht möglich ist, sollen die genannten Beträge der Betrachtung des Grundsicherungsniveaus zugrunde gelegt werden. Entsprechend bedarf es keiner Betrachtung der im Einzelnen ebenfalls zweifelhaften Bemessungsmethodik des Entwurfs, die am Ende zu einem ähnlichen Gesamtbetrag der Kosten der Bedarfe für Bildung und Teilhabe sowie des monetären Gegenwerts für die Sozialtarife gelangt (vgl. im Entwurf S. 62 ff.).
e) Im Ergebnis legt der Entwurf das Grundsicherungsniveau auf monatlich 3.478,43 € fest und bemisst entsprechend eine Mindestalimentation in Höhe von 4.000,19 €. Legt man hingegen wie vom Bundesverfassungsgericht gefordert eine realitätsgerechte Bemessung des Grundsicherungsniveaus in enger Anlehnung an dessen Rechtsprechung zugrunde, dann ist hier ein Betrag von 3.917,28 € heranzuziehen, sodass die Höhe der Mindestalimentation 4.504,87 € beträgt und um 12,6 % höher liegt als die im Entwurf auf Basis wiederkehrend evident sachwidriger Bemessungen bestimmte Mindestalimentationshöhe. Nicht umsonst verweist der Fehlbetrag zwischen der realitätsgerecht betrachteten und der vom Entwurf zugrunde gelegten Mindestalimentation von monatlich über 500,- € darauf, dass die von ihm zugrunde gelegten Sozialleistungen in der
Gesamtsumme keinesfalls sicherstellen können, Hilfebedürftigen in Deutschland ein Leben zu ermöglichen, das physisch, sozial und kulturell als menschenwürdig anzusehen ist. Die evident unzureichenden Bemessungen des Entwurfs können deshalb nicht als Vergleichsmaßstab herangezogen werden. Fortsetzung folgt.
