@ clarion
Um die Frage zu beantworten, muss man ein wenig in die historische Entwicklung der aktuellen Rechtsprechung zurückgehen. Denn nur so ist die abschließende Antwort begreiflich zu machen:
Eine der zum Verstehen auch der heutigen bundesverfassungsgerichtlichen Rechtsprechung zentralen historischen Entscheidungen ist weiterhin jene vom 30.03.1977 (2 BvR 1039/75 u. a.), die für sich genommen weitgehend gar nicht die Alimentation als solche in den Blick nimmt, sondern den alimentativen Mehrbedarf, der den Beamten aus seiner Familie entspringt. Sie hebt u.a. hinsichtlich der amtsangemessenen Alimentation das Nettoprinzip hervor (LS. 1) und dass in der Lebenswirklichkeit die Beamten ohne Rücksicht auf die Größe ihrer Familie "sich annähernd das gleiche leisten" können (LS. 3). Darüber hinaus geht sie - wie die bundesverfassungsgerichtliche Rechtsprechung bis heute - davon aus, dass der Gesetzgeber nicht grundsätzlich gegen das Alimentationsprinzip verstößt - dass also die Alimentation weiterhin flächendeckend amtsangemessen ist -, da es bis dahin keinen Anlass für eine umfassende Prüfung diesen Grundsatzes einer amtsangemessenen Alimentation sah, was mit der Funktion des Bundesverfassungsgerichts in unserer Rechtsordnung zu tun hat: Das Bundesverfassungsgericht kann verfassungsrechtlich - vereinfacht ausgedrückt - weder zukunftsbezogen agieren noch hat es das Recht zur sogenannten "positiven Gesetzgebung", das ausnahmslos der Legislative zukommt. Dahingegen kommt dem Bundesverfassungsgericht wie allen Gerichten ausnahmslos die Kontrollfunktion zu, weshalb es nur anlassbezogen handeln kann, also auf einen konkreten Fall bezogen, den es sich nicht aussuchen kann, sondern der zur Entscheidung beim Bundesverfasungsgericht landet, sofern er dort aufschlägt, weil ein Fachgericht - jedenfalls, was die Alimentation betrifft - einen Vorlagebeschluss fällt, also begründet davon ausgeht, dass ein Besoldungsgesetz nicht mit der Verfassung im Einklang steht, was grundsätzlich nur vergangenheitsbezogen geschehen kann. Erst in diesem Fall - dem Vorliegen einer Vorlage in einem konkreten Normenkontrollverfahren - ist das Bundesverfassungsgericht zum Handeln berechtigt und hat dann diesen konkreten Fall (und keinen anderen) im Zuge eines entsprechenden konkreten Normenkontrollverfahrens zu entscheiden. Da seine Entscheidung dann gleichfalls ggf. Gesetzeskraft beanspruchen kann, nämlich wenn das Bundesverfassungsgericht das entsprechende Gesetz für nichtig oder zumindest nicht mit der Verfassung in Einklang stehend erklärt, vollzieht das Bundesverfassungsgericht dann dementsprechend eine "negative Gesetzgebung". Teil der "negativen Gesetzgebung" ist seit 1977 das dort im dritten Leitsatz festgehaltene Prinzip, dass in der Lebenswirklichkeit die Beamten ohne Rücksicht auf die Größe ihrer Familie "sich annähernd das gleiche leisten" können. Denn mit dieser - aus Art. 3 Abs. 1 GG abzuleitenden - Formulierung in einem Leitsatz verpflichtet das Bundesverfassungsgericht die Fachgerichte, die Kontrolle der Gesetzgebung zukünftig unter einem solchen Fokus zu vollziehen, sodass es dem Gesetzgeber angeraten sein sollte, diese bundesverfassungsgerichtliche Kontrolldirektive zukünftig in seiner Gesetzgebung zu beachten - deshalb "negative Gesetzgebung": Das Recht des Gesetzgebers auf "positive Gesetzgebung", über das ausschließlich er verfügt, wird damit in der Breite seiner möglichen Entscheidung de facto eingeschränkt, da der Gesetzgeber seit 1977 nun zu beachten hat, dass in der Lebenswirklichkeit die Beamten ohne Rücksicht auf die Größe ihrer Familie "sich annähernd das gleiche leisten" können. Beachtet er die genannte bundesverfasssungsgerichtliche Direktive an die Fachgerichte in seiner "positiven Gesetzgebung" nicht, muss er davon ausgehen, dass jene Fachgerichte, sofern sie angerufen werden, einen Vorlagebeschluss fassen, sodass das Bundesverfassungsgericht das entsprechende (Besoldungs-)Gesetz für verfassungswidrig erklärt, sofern es zu dem Schluss kommt, dass die Fachgerichtsentscheidung sachlich richtig ist. So - etwas vereinfacht - ist die "negative Gesetzgebung" des Bundesverfasungsgericht zu verstehen, die also keine Gesetzgebung ist, sondern aus dem verfassungsrechtlichen Kontrollauftrag und der je eigenen Gestaltung des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes sowie dessen Ausfüllung durch jenes resultiert.
1977 war nun das Bundesverfassungsgericht in konkreten Normenkontrollverfahren zur Prüfung angerufen, ob mehrere Beamte mit mehr als zwei Kindern amtsangemessen alimentiert wurden. Im Sinne des daraus folgenden Kontrollauftrags hat das Bundesverfassungsgericht diese konkreten Fällen betrachtet und ist deshalb postulierend davon ausgegangen, dass die Alimentation als solche angemessen ist (sie spielte als solche im Verfahren keine Rolle, da sie von den Klägern nicht beklagt worden war) und dass die Ausgestaltung des Besoldungsgefüges als solches weiterhin im weiten Entscheidungsspielraum des Gesetzgebers liegt, da insbesondere aus Art. 33 Abs. 5 keine Pflicht des Besoldungsgesetzgebers zur Gewährung eines Familienzuschlags resultiert, er jedoch als hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums dazu verpflichtet ist, nicht nur den Beamten, sondern auch seine Familie lebenslang amtsangemessen zu alimentieren. In diesem Sinne hob es hervor:
"Ein für das Beamtenverhältnis und das Berufsrichterrecht wesentlicher hergebrachter Grundsatz im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG ist der Grundsatz, daß der Dienstherr verpflichtet ist, den Beamten und seine Familie amtsangemessen zu alimentieren. Es gibt jedoch keinen Grundsatz im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG, wonach die Besoldung des Beamten sich aus Grundgehalt, Kinderzuschlag und Ortszuschlag zusammensetzen müßte; auch keinen Grundsatz, wonach der Beamte einen besonderen Anspruch auf ausreichende 'Alimentation seiner Kinder' hätte. Der Gesetzgeber kann die Struktur der Besoldungsordnung, kann die Struktur des Beamtengehalts, kann die Zahlungsmodalitäten innerhalb des Rahmens, den die verfassungsrechtlich garantierte Alimentierungspflicht zieht, jederzeit pro futuro ändern, insbesondere auch die Gehaltsbeträge, solange sie nicht an der unteren Grenze einer amtsangemessenen Alimentierung liegen, kürzen. Einen verfassungsrechtlich gesicherten Anspruch auf Erhaltung des Besitzstandes in bezug auf ein einmal erreichtes Einkommen gibt es nicht" (ebd., Rn. 37; Hervorhebungen durch mich).
Da nun das Bundesverfassungsgericht im konkreten Fall als aus der Vergangenheit herrührendes Postulat davon ausgegangen ist, dass die Alimentation als solche amtsangemessen ist (wie gesagt, konnte es nicht anders vorgehen, da es von den Klägern keinen entsprechend anderen Kontrollauftrag hatte), hat es nun geprüft, ob der Mehrbedarf, der der Beamtenfamilie aus mehr als zwei Kindern resultiert, vom - damals noch einzigen - Besoldungsgesetzgeber hinreichend beachtet worden ist, um zum Ergebnis zu gelangen, dass das nicht der Fall gewesen ist. In diesem Sinne fügte es seinen Leitsätzen gleichfalls zwei Orientierungssätze bei, die also ebenso fachgerichtlich zu beachten waren:
"1. Das Gehalt als Ganzes muß nach Abzug der Steuern den amtsangemessenen Unterhalt für die Beamtenfamilie als Einheit gewährleisten, und zwar in gleicher Weise für die Kleinfamilie wie für die kinderreiche Familie.
2. Vom Zeitpunkt des Inkrafttretens des Beamten/BesRÄndG 7 an waren die Gehälter als Ganzes eindeutig unangemessen. Sie stellten keine zureichende amtsangemessene Alimentation dieser Beamten und ihrer Familien mehr dar und entsprechen daher nicht mehr den Mindestanforderungen des GG Art 33 Abs 5."
Darüber hinaus verpflichtete es den Gesetzgeber, eine andere gesetzliche Regelung zu vollziehen, die dafür Sorge zu tragen hatte, einen wieder verfasungskonformen Zustand für die Beschwerdeführer herzustellen, der also - das ist zentral - als Wenigstes die Mindestanforderungen des Art. 33 Abs. 5 GG garantierte (ebd., Rn. 75) und der, da eine entsprechende gesetzliche Regelung sich auf alle entsprechenden Beamten erstreckt, letztlich eine neue Rechtswirklichkeit vollzog. In diesem Sinne hob das Bundesverfassungsgericht abschließend hervor:
"Mit diesem Petitum hatten die Beschwerdeführer Erfolg. Das Bundesverfassungsgericht mußte sich auf die Feststellung der Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Rechtslage beschränken und es dem Gesetzgeber überlassen, die festgestellte Verfassungswidrigkeit durch eine verfassungsgemäße Regelung zu ersetzen. Diese muß nicht notwendigerweise zu einer Erhöhung der Gesamtausgaben für die Besoldung der Beamten und Soldaten führen." (ebd., Rn. 87).
Darüber hinaus kennzeichnete es seine Entscheidung als einstimmig, um damit - davon ist auszugehen - deutlich zu machen, dass zukünftig eher keine andere Richtung in der Besoldungsrechtsprechung zu erwarten gewesen sein dürfte.
Im Anschluss ist dann der Besoldungsgesetzgeber nicht hinreichend tätig geworden, weshalb das Bundesverfassungsgericht im Zuge eines weiteren Normenkontrollverfahrens betreffs einer kinderreichen Beamtenfamilie am 22.03.1990 (2 BvL 1/86) entsprechend weiter tätig wurde, indem es im Zuge der Kontrolle den Entscheidungsspielraum des Gesetzgebers weiter einengte (also eine "negative Gesetzgebung" vollzog), indem es die Gerichte zur Prüfung einer angegriffenen Besoldung unter anderem darauf verpflichtete, dass der Besoldungsgesetzgeber "dafür Sorge zu tragen [hat], daß der Beamte mit mehreren Kindern neben den Grundbedürfnissen seiner Familie das Minimum an 'Lebenskomfort' befriedigen kann, das sich unter den wirtschaftlichen Bedingungen der Gegenwart als angemessen herausgebildet hat. Allerdings wird er dies bei zunehmender Vergrößerung seiner Familie nur auf bescheidenere Art und Weise verwirklichen können." (ebd., LS. 2) Damit schloss es daran an, dass es 1977 hervorgehoben hatte, dass der alimentative Mehrbedarf mindestens im Rahmen des vom Besoldungsgesetzgebers zu beachtenden Minimums zu korrigieren war: "Im Hinblick auf den Gegenstand der damaligen Verfahren hat der Senat in seinem Beschluß vom 30. März 1977 festgestellt, daß die angegriffene Rechtslage jedenfalls seit dem 1. Januar 1975, dem Zeitpunkt des Inkrafttretens des Siebenten Gesetzes zur Änderung beamtenrechtlicher und besoldungsrechtlicher Vorschriften vomBVerfGE 81, 363 (383)BVerfGE 81, 363 (384) 20. Dezember 1974 (BGBl. I S. 3716), verfassungswidrig war. Damit war die Pflicht des Gesetzgebers begründet, binnen angemessener Frist eine der Verfassung entsprechende Rechtslage herzustellen (vgl. etwa BVerfGE 41, 399 [426]; 55, 100 [110]; 61, 319 [356 f.]). Eine solche Verpflichtung erstreckt sich im Grundsatz auf den gesamten, von der Feststellung erfaßten Zeitraum. Der Gesetzgeber darf - auch für die Vergangenheit - eine mit der Verfassung unvereinbare Rechtslage nicht fortbestehen lassen. Dies folgt nicht zuletzt aus der durch § 31 BVerfGG angeordneten Bindungswirkung verfassungsgerichtlicher Entscheidungen; sie gebietet die zeitlich umfassende Heilung eines vom Bundesverfassungsgericht festgestellten Verfassungsverstoßes." (ebd., Rn. 65) Am Ende betrachtete das Bundesverfassungsgericht das nach 1977 erfolgte Tätigwerdens des Gesetzgebers als notwendig, das 1978 erzielte Ergebnis jedoch nicht als hinreichend, weshalb es ihn ein weiteres Mal aufforderte, entsprechend tätig zu werden (vgl. dort die beiden Schlussformeln).
Jedoch kam der Gesetzgeber dieser unmissverständlichen Aufforderung zukünftig ein weiteres Mal nicht hinreichend nach, sodass das Bundesverfassungsgericht in einem weiteren entsprechenden konkreten Normenkontrollverfahren hinsichtlich kinderreicher Beamtenfamilien am 24.11.1998 - 2 BvL 26/91 u.a. - erneut zu dem Ergebnis kam, dass weiterhin der alimentative Mehrbedarf zur Gewährleistung des Minimums einer amtsangemessenen Alimentation ab dem dritten Kind nicht vollzogen worden war, weshalb es diesbezüglich im Sinne seiner Kontrollaufgabe den weiten Entscheidungsspielraum des Besoldungsgesetzgebers weiterhin einschränkte, indem es im ersten Leitsatz die Fachgerichte darauf verpflichtete, dass der Dienstherr "aufgrund des Alimentationsprinzips (Art. 33 Abs. 5 GG) verpflichtet [ist], dem Beamten amtsangemessenen Unterhalt zu leisten. Dies umfaßt auch die Pflicht, die dem Beamten durch seine Familie entstehenden Unterhaltspflichten realitätsgerecht zu berücksichtigen. Damit trägt der Dienstherr nicht zuletzt der Aufgabe des Berufsbeamtentums Rechnung, im politischen Kräftespiel eine stabile, gesetzestreue Verwaltung zu gewährleisten" (Hervorhebung durch mich).
Mit dem Begriff der "Realitätsgerechtheit" führte es eine weitere Neuheit in die Prüfung des Alimentationsgebots ein, das - da das Bundesverfassungsgericht 2020 zum ersten Mal im Verfahren 2 BvL 4/18 aufgezeigt hat, dass auch die Alimentation als solche zumindest in Berlin unter einem realitätsgerechten Maßstab nicht mehr das Minimum an Lebenskomfort gewährleistet - zukünftig hinsichtlich der Alimentation als solcher eine zentrale Rolle spielen wird - denn 1998 vollzog das Bundesverfassungsgericht ob der mindestens mehr als zwanzig Jahre langen Untätigkeit des Besoldungsgesetzgebers, nicht realitätsgerecht gehandelt zu haben, eine Prüfmethodik zur realitätsgerechten Bemessung des alimentativen Mehrbedarfs ab dem dritten Kind in seine Rechtsprechung ein (damit vollzog es für den Mehrbedarf eine Vorläuferregelung zu den nun vollzogenen Regelungen in den beiden Verfahren 2 BvL 6/17 und 2 BvL 4/18), mittels derer die Fachgerichte diesen Mehrbedarf entsprechend bis zu dem Zeitpunkt berechnen konnten, bis der Besoldungsgesetzgeber seiner Pflicht zur Gewährung einer amtsangemessenen Alimentation nachkam, um zugleich eine Vollstreckungsanordung nach § 35 BVerfGG zu erlassen, die es den Verwaltungsgerichten gestattete, entsprechend selbstständig auf Basis der vom Bundesverfassungsgericht vorgenommenen Bemessungsmethodik Nachzahlungsforderungen zu entscheiden:
"Die Entscheidungsformel zu 2. beruht auf § 35 BVerfGG. Die Maßnahme ist geboten, weil der Gesetzgeber trotz der ihm in den Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts vom 30. März 1977 und vom 22. März 1990 gegebenen Handlungsaufträge die kinderbezogenen Gehaltsbestandteile von Beamten mit mehr als zwei unterhaltsberechtigten Kindern bis zum Jahre 1996 (und möglicherweise auch danach) nicht in einer mit dem Grundsatz der Alimentation vereinbaren Höhe festgesetzt hat. Erfüllt der Gesetzgeber seine durch diese Entscheidung erneut festgestellte Verpflichtung nicht bis zum 31. Dezember 1999, so sind die Dienstherren verpflichtet, für das dritte und jedes weitere unterhaltsberechtigte Kind familienbezogene Gehaltsbestandteile in Höhe von 115 v.H. des durchschnittlichen sozialhilferechtlichen Gesamtbedarfs eines Kindes zu gewähren (vgl. oben C. III. 3.). Die Fachgerichte sind befugt, familienbezogene Gehaltsbestandteile nach diesem Maßstab zuzusprechen." (ebd., Rn. 72)
Der langen Rede kurzer Sinn: Die vierköpfige Beamtenfamilie ist weiterhin im Sinne des Kontrollauftrags des Bundesverfassungsgerichts ein Teil der Prüfmethodik, um den noch amtsangemessenen Gehalt einer gewährten Nettoalimentation von einem schon nicht mehr amtsangemessen Gehalt unterscheiden zu können und hat darüber hinaus keine weitere Funktion in der bundesverfassungsgerichtlichen Rechtsprechung. In diesem Sinne ist die weitere aktuelle Ausführung zu verstehen - die offensichtlich vielfach missverstanden wird, da ihre argumentative Basis nicht beachtet wird, die ich hier dargestellt habe -: "Die vierköpfige Alleinverdienerfamilie ist demnach eine aus der bisherigen Besoldungspraxis abgeleitete Bezugsgröße, nicht Leitbild der Beamtenbesoldung." (Rn. 47) Mit einer Aussage zu Lebensentwürfen hat die "Bezugsgröße" nichts zu tun, eben weil sie kein "Leitbild" kreiert, sondern die aus der Vergangenheit herrührende Bemessungsbasis zur nachträglichen gerichtlichen Kontrolle (und nicht zur zukünftigen Ausgestaltung) des amtsangemessenen Gehalts) einer gewährten Alimentation darstellt. In diesem Sinne hebt das Bundesverfassungsgericht weiterhin in ständiger Rechtsprechung hervor: "Die Parameter sind weder dazu bestimmt noch geeignet, aus ihnen mit mathematischer Exaktheit eine Aussage darüber abzuleiten, welcher Betrag für eine verfassungsmäßige Besoldung erforderlich ist. Ein solches Verständnis würde die methodische Zielrichtung der Besoldungsrechtsprechung des Senats verkennen." (Rn. 30)
Wenn nun das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung 2 BvL 6/17 die 1998 entwickelte Methodik zur Bemesssungs des alimentativen Mehrbedarfs ab dem dritten Kind für nicht mehr zeitgemäß betrachtet hat und also eine neue - nun wieder realitätsgerechte - Methodik zur gerichtlichen Prüfung entwickelt hat, die zu deutlich höheren Zuschlagswerten ab dem dritten Kind führen, und wenn es darüber hinaus in seiner Entscheidung 2 BvL 4/18 zum ersten Mal eine umfassende Konkretisierung des Mindestabstandsgebots vollzogen hat, in deren Gefolge sich die dem absoluten Alimentationsschutz unterworfene Mindestalimentation als beträchtlich höher erweist, als zuvor vielfach vermutet wurde, dann werden diese beiden Kontrollentscheidungen ähnlich weiter Auswirkungen haben wie die eben aufgezeigten ab dem Jahr 1977 - nur jetzt eben im Hinblick auf die Entscheidung 2 BvL 4/18 auch für alle Beamte und nicht nur für die kinderreichen. Genau hier schließt der genannte ZBR-Beitrag an, indem er - allerdings in andere Richtung zielend - einleitend ebenso wie hier die Entwicklung des allgemeinen Mindestabstandsgebots ab November 2015 in ihrem Bezug auf die seit 1977 vollzogene bundesverfassungsgerichtliche Rechtsprechung zum alimentativen Mehrbedarf darstellt - diese haben eine Art prototypische Bedeutung für jene -, um damit dann aufzeigen zu können, dass das Bundesverfassungsgericht in seiner aktuellen Entscheidung 2 BvL 4/18 hinsichtlich des Mindestabstandsgebot mit hoher Wahrscheinlichkeit bereits viel weiter gegangen ist, als sich das die Besoldungsgesetzgeber heute weiterhin vorstellen. Wenn sich die dort angestellte Interpretation als nicht sachlich falsch entpuppen sollte, dürfte den Besoldungsgesetzgebern zur Widerherstellung einer amtsangemessenen Alimentation nicht viel anderes übrigbleiben, als die Grundgehaltssätze deutlich zu erhöhen - denn sofern die Interpretation richtig sein sollte, hat das das Bundesverfassungsgericht 2020 hinsichtlich der gegebenen Höhe der Unteralimentation bereits entsprechend entschieden - deshalb der Titel des Beitrags, der also auf die Kontrollfunktion gerichtlicher Entscheidungen abzielt: "Die indizielle Bedeutung der Mindestabesoldung zur Prüfung einer verfassungswidrig ausgestalteten Alimentation in der aktuellen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts".
Thema: Beschluss des Bundesverfassungsgerichts (2 BvL 4/18) (Read 4016305 times)